Javni nastopi

MNENJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE SLOVENIJE K PREDLOGU ZAKONA O OBRAMBI
Pismo Državnemu zboru

Ljubljana, 3. december 1993


Številka: 800-02-10/93
Ljubljana, 3.12.1993


DRŽAVNI ZBOR REPUBLIKE SLOVENIJE

Na zahtevo državnega zbora, ki sem jo prejel 5.11.1993, pošiljam na podlagi 2. odstavka 107. člena Ustave Republike Slovenije svoje mnenje o predlogu Zakona o obrambi.

Pri svojem mnenju izhajam iz ustavne določbe, da predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil. Podrobnejše opredelitve funkcije vrhovnega poveljnika in določitev pristojnosti, ki jih ima za njeno uresničevanje ter pravice in obveznosti vlade in drugih organov, da mu omogočijo opravljanje te funkcije, ustava ne določa, ampak prepušča zakonski ureditvi.

Zakon o obrambi mora torej povsem nedvoumno opredeliti pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, pristojnosti vlade in ministrov, razmerja med njimi, odnose pri poveljevanju znotraj obrambnih sil in odnose do državnega zbora, še posebej njegovo nadzorno funkcijo in način njenega uresničevanja glede na ustavno določbo, da državni zbor nadzoruje izvajanje obrambe in vse njene nosilce, tako predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, načelnika generalštaba, vlado in ministra za obrambo.

Vrhovno poveljstvo nad obrambnimi silami nima samo simboličnega pomena, ampak mora skladno z ustavno določbo o tem, da je predsednik republike vrhovni poveljnik, Zakon o obrambi opredeliti, kaj je vsebina funkcije vrhovnega poveljnika in določiti take pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, da bo pri opravljanju te funkcije mogel varovati ustavne vrednote, za kar mu daje podlago tudi neposredna izvolitev.

Zato, da bi predsednik republike mogel nositi odgovornost kot vrhovni poveljnik, mora imeti na razpolago potrebne informacije in pooblastila, seveda v skladu s parlamentarnim značajem oblasti. V sistemu delitve oblasti mora imeti neposredno izvoljeni predsednik republike na razpolago z zakonom določene instrumente, s katerimi bo lahko zagotavljal, da bodo pri poveljevanju z obrambnimi silami spoštovana ustava, zakoni in vse druge odločitve državnega zbora kot najvišjega organa zakonodajne oblasti in nadzora nad obrambnimi silami.

Predlagane določbe o vodenju in poveljevanju je potrebno uskladiti z ustavno določeno funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Ustava je nedvoumna. Vrhovni poveljnik je predsednik republike in mora biti zato celotna veriga poveljevanja opredeljena tako, da predsednik republike lahko dejansko to funkcijo opravlja in nosi za to tudi polno odgovornost v okviru ustave in zakonov. Načelnik generalštaba mora biti odgovoren predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku za stanje, delo in bojno pripravljenost vseh poveljstev, enot in zavodov ter za uporabo obrambnih sil. Minister za obrambo na podlagi veljavne ustave ne more ukazovati vojski.

V skladu z veljavno ustavo mora biti po zakonu predsednik republike kot vrhovni poveljnik pristojen za vse zadeve vrhovnega vodenja in poveljevanja, kar mu bo omogočalo uresničevanje njegove ustavne vloge vrhovnega poveljnika slovenskih obrambnih sil.

Zakon naj opredeli pristojnosti vrhovnega poveljnika in določi, kaj kdo dela v verigi poveljevanja in naj tudi omogoči, da bi lahko predsednik republike kot vrhovni poveljnik prenesel opravljanje določenih zadev na načelnika generalštaba.

Načelnik generalštaba in drugi poveljujoči častniki morajo imeti po zakonu izključno pristojnost za vojaško vodenje in poveljevanje znotraj slovenske vojske. To naj jim omogoči uresničevanje njihove celovite odgovornosti za spoštovanje predpisov in izvajanje ukazov, usmeritev in zahtev pristojnih državnih organov.

Zakon naj določi, da vojaško poveljevanje v vojski uresničuje načelnik generalštaba in drugi poveljniki oziroma predstojniki vojaških poveljstev, enot in zavodov. Poveljujoči starešine uresničujejo vodenje in poveljevanje s podrejenimi enotami in posamezniki z izdajanjem organizacijskih in bojnih ukazov, povelj, odločitev in načrtov, izven poveljevanja pa z izdajo drugih ustreznih posamičnih aktov. Poveljujoči starešine vojske so svojim nadrejenim odgovorni za stanje, delo, bojno pripravljenost in uporabo podrejenih poveljstev, enot in zavodov ter za uporabo enot. Vojaške osebe so disciplinsko odgovorne nadrejenim.

Zakon naj določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik na predlog načelnika generalštaba izdaja akte poveljevanja o načinu zagotavljanja potrebne bojne pripravljenosti ter izvajanja mobilizacije in bojne uporabe slovenskih obrambnih sil oziroma posameznih enot in bojnih sistemov.

Dalje naj zakon določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik na predlog načelnika generalštaba odobrava načrt pripravljenosti, načrt mobilizacije in načrt uporabe slovenskih obrambnih sil ter po odločitvah državnega zbora odreja mobilizacijo in uporabo obrambnih sil oziroma kadar se državni zbor ne more sestati o tem odloča na predlog vlade, odločitve pa mora dati v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane (92. člen ustave).

Dalje naj zakon določi, da o vadbenih mobilizacijah poveljstev, enot in zavodov slovenskih obrambnih sil odloča predsednik republike ali poveljujoči starešine, ki jih predsednik pooblasti. Preizkusne mobilizacije poveljstev, enot in zavodov slovenske vojske, ki jih izvaja inšpekcija obrambe, odreja glavni inšpektor s predhodnim soglasjem predsednika republike.

Zakon naj določi, da generalštab slovenske vojske kot vojaško strokovni organ v sestavi Ministrstva za obrambo opravlja štabne vojaško-strokovne naloge neposredno za predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Načelnik generalštaba je vojaško, torej v verigi poveljevanja, podrejen predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku. Zato je v zakonu potrebno jasno opredeliti, da je sestavni del funkcije vrhovnega poveljnika tudi njegova pristojnost za imenovanje načelnika generalštaba. Zakon bi to vprašanje lahko uredil tako, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik imenuje načelnika generalštaba na predlog vlade. Zakon bi tudi lahko predvidel, da mora z nastopom funkcije predsednika republike načelnik generalštaba ponuditi svoj odstop novemu predsedniku republike.

Podeljevanje prvega častniškega čina, torej podporočnika naj bo v pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika.

Prav tako naj bo v pristojnosti predsednika republike poviševanje častnikov. Zakon naj predsednika republike pooblasti, da do določene stopnje pristojnost za poviševanje častnikov lahko prenese na ministra za obrambo.

Predsednik republike naj bo pristojen tudi za imenovanje in razrešitev častnikov na z zakonom določene višje položaje, na primer na položaj čina polkovnika in višje. Častnike naj povišuje predsednik republike na predlog ministra za obrambo, imenuje in razrešuje na položaje pa na predlog načelnika generalštaba.

Primeroma navajam, da zvezni predsednik v Nemčiji po ustavi ni vrhovni poveljnik, ampak v miru ukazuje in poveljuje oboroženim silam minister za obrambo, v neposredni vojni nevarnosti in vojni pa predsednik vlade. Vendar je zvezni predsednik z ustavo pooblaščen, da imenuje in razrešuje poleg zveznih sodnikov in zveznih uradnikov tudi častnike in podčastnike. To svojo pravico lahko na podlagi ustavne določbe prenese na drugega in jo je v praksi glede imenovanja in razreševanja podčastnikov in častnikov do določene stopnje tudi prenesel na ministra za obrambo.

Zakon naj določi, da predsednik republike uresničuje vrhovno vodenje in poveljevanje z izdajanjem organizacijskih in bojnih ukazov, direktiv, usmeritev, pravil, odlokov in navodil.

Vladi in ministru za obrambo naj zakon določi vse potrebne pristojnosti za zagotavljanje organizacije, delovanja in razvoja slovenskih obrambnih sil na podlagi odločitev, ki jih sprejema državni zbor.

Minister za obrambo naj skladno z zakonom, z odločitvami državnega zbora in odločitvami vlade usmerja razvoj in delovanje vojske in zaradi tega generalštabu odreja potrebne razvojne, organizacijske, tehnične in druge ukrepe in usmeritve. Načelnik generalštaba je ministru za obrambo odgovoren za uresničevan je teh ukrepov in usmeritev.

Minister za obrambo naj po zakonski določbi uresničuje usmerjanje vojske z izdajanjem pravilnikov, navodil in drugih izvedbenih predpisov za izvajanje zakona ter z dajanjem usmeritev za razvoj, opremljanje, priprave, materialno in finančno poslovanje in za druge zadeve iz svoje pristojnosti.

Zakon naj določi, da predsednik republike kot vrhovni poveljnik lahko prenese določene zadeve vodenja na ministra za obrambo. Tudi taka ureditev bi se razlikovala od sedaj predloženega zakona, ki vodenje v celoti prenaša na ministra za obrambo. Po sedanji ureditvi je bilo mogoče prenesti določene zadeve vodenja ne pa tudi poveljevanja na ministra za obrambo in je to predsedstvo republike tudi storilo.

Inšpekcija za obrambo mora biti samostojna. Njen neodvisen položaj je nujen zato, da se onemogoči kakršenkoli vpliv na opravljanje nadzorstva. Tako bo na temelju objektivnih poročil inšpekcije omogočeno državnemu zboru, da bo lahko opravljal svojo ustavno določeno nadzorno funkcijo, predsedniku republike in vladi pa opravljanje njunih nalog v okviru z zakonom določenih pristojnosti.

V sklopu potrebe po usmerjanju varnostno-obveščevalnih in protiobveščevalnih dejavnosti je potrebno tudi splošno vodenje in usmerjanje vojaške varnostne službe. Zato kaže čimprej izdelati koncept varnostno-obveščevalne in protiobveščevalne zaščite države, kar bo omogočilo natančnejše določanje nalog in pristojnosti vojaške varnostne službe ter njenih razmerij do civilne varnostno-obveščevalne službe. Pri tem kaže upoštevati tudi negativne izkušnje varnostno-obveščevalne službe nekdanje JLA (KOS). Na tej podlagi kaže predvideti tudi telo, Svet za nacionalno varnost, medministrsko komisijo ali odbor ali kakorkoli bi se že imenovalo. V okviru tega telesa naj bi se usmerjalo, usklajevalo in nadzorovalo celotno varnostno-obveščevalno in protiobveščevalno dejavnost države ter vseh pristojnih služb, vključno z vojaško. Podrobnejše določbe o nalogah, sestavi, načinu dela tega telesa in predvsem o odgovornosti za delo varnostno-obveščevalnih služb in o nadzoru državnega zbora nad njihovim delom, mora določiti poseben zakon. Delavci in pripadniki vojaške varnostne službe naj imajo v okviru svojega z zakonom določenega delovnega področja pravice in pooblastila kot jih imajo delavci civilne varnostno-obveščevalne službe.

Ta mnenja, pripombe in predlogi so utemeljeni na ustavni določbi o predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku, na njegovi neposredni izvolitvi in njegovi ustavni odgovornosti.

Mogoče je, da se državni zbor odloči, da poveljevanje z obrambnimi silami in nadzor nad poveljevanjem in vodenjem obrambnih sil uredi tudi drugače. V primeru, da želi državni zbor drugače urediti to področje, je potrebno poprej spremeniti veljavno ustavo.

Gre za takšne spremembe ustave, ki bi uveljavile ureditev, da kolikor predsednik republike po Zakonu o obrambi ne bi odločal o obrambnih silah, bi imel pravico odločanja o tem minister za obrambo v okviru pooblastil, ki mu jih da vlada in bi minister za obrambo ukazoval vojski. Tudi v tem primeru bi bilo potrebno razmerja, pristojnosti in odgovornost pri vodenju in poveljevanju povsem natančno določiti. To bi zahtevalo, da se razmerja med predsednikom republike kot vrhovnim poveljnikom, ministrom za obrambo oziroma vlado in državnim zborom določijo že z ustavo kot temeljnim aktom.

Zakonu o obrambi bi ostala konkretizacija in izpeljava že v ustavi določenih razmerij. Tudi v primeru, če bi spremenili ustavo, pa bi bilo potrebno ohraniti odločilno vlogo državnega zbora pri odločanju o vseh temeljnih vprašanjih obrambe in varnosti države in pri opravljanju nadzorstva.

Na potrebo, da se jasno pravno uredijo vsi odnosi, pristojnosti, pooblastila, razmerja nadrejenosti in podrejenosti in odgovornost vseh subjektov odločanja na področju obrambe, opozarjajo tudi izkušnje iz dosedanje prakse. Po Ustavnem zakonu za izvedbo ustave je ostal dosedanji Zakon o obrambi in zaščiti v veljavi in se mora z njo uskladiti najkasneje do 31.12.1993. Kljub temu je v praksi prihajalo do različnih interpretacij.

Vlada je na primer sprejela Uredbo o činih in poviševanju v Ministrstvu za obrambo Republike Slovenije (Ur.l.RS, št. 26/93). Vlada je s to uredbo, ki jo je sprejela na predlog ministra za obrambo in kljub opozorilu na njeno spornost, uredila materijo, ki se lahko ureja samo z zakonom. Določanje činov in predpisovanje pogojev za podelitev činov in poviševanje ter določanje pristojnega organa ne more biti predmet uredbe kot izvršilnega predpisa. Uredba lahko natančneje opredeli z zakonom že določene pogoje, ne more jih pa na novo predpisovati ali urejati zadeve celo v nasprotju z veljavnim zakonom. Uredba kot podzakonski predpis mora biti v skladu z ustavo in z zakoni. Vlada kot izvršilni organ nima pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu.

Različne so bile tudi interpretacije o tem, ali je Zakon o Vladi Republike Slovenije spremenil določbe Zakona o obrambi in zaščiti, da načelnika Republiškega štaba Teritorialne obrambe imenuje predsedstvo republike oziroma po izvolitvi predsednik republike na predlog predstojnika republiškega upravnega organa za obrambne zadeve, sedaj ministra za obrambo. Vlada je na zahtevo ministra za obrambo dala soglasje k njegovemu predlogu za razrešitev načelnika Republiškega štaba Teritorialne obrambe in imenovanje novega načelnika, čeprav veljavni Zakon o obrambi in zaščiti takega soglasja ne določa.

Pri podeljevanju priznanj je na podlagi odredbe ministra za obrambo o priznanjih (Ur.l.RS, št. 25/93) očitno prišlo do take uporabe Zakona o obrambi in zaščiti, da se namesto priznanj dejansko podeljujejo odlikovanja, t.j. častni vojni znak, redi in medalje, za kar ne more biti pristojen minister za obrambo, ker je to po ustavi v pristojnosti predsednika republike.

Očitno so tudi različne razlage, kaj pomeni ustavna določba, da poklicni pripadniki obrambnih sil in policije ne morejo biti člani političnih strank. Po mojem mnenju to pomeni, da varstvo ustavne ureditve zahteva politično nevtralnost poklicnih pripadnikov obrambnih sil in policije. Ta ustavna določba tudi ne posega v ustavno zagotovljeno svobodo izražanja.

Praktične izkušnje na področju obrambe tudi kažejo, da predsednik republike in še prej predsedstvo republike kot vrhovni poveljnik nista bila tekoče, popolno in celovito informirana o dejanskih razmerah v obrambnih silah in njihovi bojni pripravljenosti. Tako ni bil izpolnjen temeljni pogoj, da bi predsedstvo oziroma predsednik lahko opravljala to funkcijo in nosila za njo tudi odgovornost. Zato je potrebno z zakonom urediti obveznosti za obveščanje in poročanje vrhovnemu poveljniku in posebej še opredeliti odgovornost za celovito poročanje. Tako bo predsedniku republike kot vrhovnemu poveljniku omogočeno, da spremlja stanje, delo in bojno pripravljenost slovenske vojske ter po potrebi ukrepa za njeno boljše delovanje.

Obveščanje predsednika republike, ki je eden od pogojev za odgovorno opravljanje njegove ustavno določene funkcije, je potrebno ob priliki urediti tudi v zakonih, ki urejajo druga področja.

Menim, da je potrebno ponovno pretehtati ali ne bi kazalo z Zakonom o obrambi ustanoviti Svet za obrambo kot posvetovalno telo pri predsedniku republike v skladu z njegovimi pristojnostmi in odgovornostjo na tem področju.

Končno naj ugotovim, da bo vzpostavitev učinkovitega sistema kolektivne varnosti v Evropi in svetu in morebitna vključitev Republike Slovenije v NATO in Zahodnoevropsko unijo kot sestavni del vključevanja Slovenije v evropske integracijske procese, zahtevala tudi ustrezne določbe v Zakonu o obrambi. Že sedaj pa je potrebno v Zakonu o obrambi določiti, na kakšen način bo Republika Slovenija z uporabo svojih obrambnih sil izpolnjevala že sprejete mednarodne obveznosti.

Svoje mnenje naj končam z ugotovitvijo, da mora Zakon o vrsti, obsegu in organizaciji obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja razčleniti in operacionalizirati ustavne določbe o predsedniku republike kot vrhovnem poveljniku obrambnih sil, določiti pristojnosti in s tem odgovornost vrhovnega poveljnika na podlagi veljavne ustave ali pa je treba najprej spremeniti ustavo in na tej podlagi pripraviti ustrezen zakon.

Spričo tega, da je predloženi Zakon o obrambi v osnovi pripravljen tako kot da bi bile že sprejete ustavne spremembe, ki bi ministra za obrambo pooblaščale, da ukazuje vojski, bi bil predloženi zakon v primeru, da bi se državni zbor odločil za takšno spremembo ustave, lahko dobra podlaga za nadaljnjo razpravo in bi bil s tem tudi upravičen nesporno velik trud, ki je bil vložen v njegovo pripravo.

Milan Kučan


 

arhivska stran