Govor predsednika na svetovnem forumu OECD o merjenju družbenega napredka

Busan, 27.10.2009  |  govor

Uvodni govor predsednika Republike Slovenije dr. Danila Türka na tretjem svetovnem forumu OECD z naslovom "Statistika, znanje in politika - Merjenje napredka, oblikovanje vizij, izboljšanje življenja"
Busan, 27. oktober 2009


Spoštovani predsednik Republike Koreje, g. Lee Mjung Bak,
spoštovani generalni sekretar OECD, g. Angel Gurria,
spoštovani delegati,
gospe in gospodje!

V veliko čast mi je, da lahko uvodoma spregovorim o témi, ki je tako zelo pomembna in ki je predmet obravnave na tem eminentnem forumu.

Vprašanje merjenja družbenega napredka je odločilnega pomena za razvoj ter, neposredno, za politično ravnotežje in mir. Skoraj neizpodbitno je, če rečemo, da tisto, kar merimo, oblikuje to, za kar si skupaj prizadevamo, in tisto, za kar si prizadevamo, določa to, kar merimo. To je bilo izrečeno že ničkolikokrat, nazadnje pa navedeno v nedavnem obsežnem poročilu o merjenju gospodarske učinkovitosti in družbenega napredka (* - opomba).

Povezava med politiko in statistiko je bila vedno zelo tesna in pogosto predmet živahnih razprav. V času krize in preobrazbe je še povečala svoj pomen. Politične usmeritve, ki jih je treba vzpostaviti v času, kakršen je naš, morajo biti učinkovite, hkrati pa morajo spodbuditi socialno pravičnost in človekove pravice. Oblikovati jih je treba s potrebno pretanjenostjo in odgovornostjo. Zato je tudi pomembno, kako merimo družbeni napredek.

Pri svojem izvajanju se nameravam ozreti na vprašanje merjenja družbenega napredka in razvoja s treh vidikov:

• z vidika človekovih pravic,
• z vidika oblikovanja nacionalnih politik in
• z vidika uresničevanja razvojnih ciljev novega tisočletja.

Naj začnem z osebno notico.

Pred dvema desetletjema je konec hladne vojne odprl novo poglavje v razpravah o razvoju. Tržno naravnani razvojni model je izšel kot zmagovalec, temu pa je v nekdanjih socialističnih državah sledilo obdobje velike gospodarske tranzicije.

Ljudem, kakor sem jaz, ki so v tistem času delali kot strokovnjaki Združenih narodov za človekove pravice – zlasti ekonomske, socialne in kulturne – je ta tranzicija prinesla nove izzive. Razprava o človekovih pravicah se je spremenila in osrednja pozornost se je pomaknila na področje uresničevanja. Vprašanja uresničevanja pravice do dela, pravice do izobraževanja in pravice do najvišje možne stopnje telesnega in duševnega zdravja so dobila osrednji pomen. Te pravice niso bile več predmet ideološke polemike med zagovorniki nasprotujočih si razvojnih modelov. Vprašanje je postalo bolj praktično in je zahtevalo stvarno razumevanje napredka pri njihovem uresničevanju. Zaradi te zahteve so se morali pravniki s področja človekovih pravic ukvarjati s kazalci družbenega napredka in celo vrsto statističnih podatkov.

Morebiti se sprašujete, čemu bi se morali pravniki s področja človekovih pravic ukvarjati s statističnimi podatki. Od njih bi prej pričakovali, da se držijo svoje stroke, to je pravnih norm in postopkov. Vendar pa v tistem času pravne norme nikakor niso zadoščale. Bile so preširoke in preohlapne, da bi se na njihovi podlagi lahko določili ravnanje vlad in potrebni ukrepi. Zato jih je bilo treba povezati s celo vrsto gospodarskih in družbenih kazalcev, ki so na koncu omogočili presojo o ravni doseženega uresničevanja ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic ter oblikovanje ustreznih usmeritvenih priporočil. Pravne norme in statistični podatki so morali iti z roko v roki. Prav tako je postalo jasno, da na področjih, na primer glede pravice do dela, kjer so obstajali sorazmerno natančni standardi dela, potreba po statističnih podatkih ni bila tako nujna. Po drugi strani pa je na primer pravica do najvišje možne stopnje telesnega in duševnega zdravja ostala področje, na katerem so mednarodni standardi zelo splošni in se predpisi posameznih držav precej razlikujejo. Zato se mora mednarodna ocena politike na tem področju opreti na zdravstveno statistiko in raziskave.

Seveda vse to v tistem času (konec osemdesetih let) ni bilo čisto novo, vendar pa je zaradi spremenjenega mednarodnega okolja postalo veliko bolj pomembno v svetovnem merilu. V naslednjih letih je bilo opravljeno pomembno delo v okviru Programa Združenih narodov za razvoj, pri čemer se je s številnimi poročili o človekovem razvoju ne le obogatilo doumevanje slednjega, temveč se je pokazala tudi potreba po inovativnosti in ustvarjalnosti pri načinih merjenja človeških razsežnosti razvoja.

Te razprave so spodbudile nova spoznanja, hkrati pa potrdile dve osnovni načeli doumevanja, ki sta bili krepko uveljavljeni že prej: prvič, statistične zasnove BDP-ja in BDP-ja na prebivalca, ki so bile sicer na splošno uporabne pri oblikovanju politik, so se izkazale za popolnoma nezadostne pri merjenju družbenega napredka, kaj šele pri ocenjevanju uresničevanja ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic. Upanje, da se bo rast nujno obrnila v prid posameznika v njegovih upravičenih pričakovanjih do družbenega razvoja in uresničevanja človekovih pravic, je bilo iluzija. Nepravična razporeditev sadov rasti je bila in je še vedno glavna ovira družbenemu razvoju. Zato jo je treba pravilno dojemati in se je resnično lotiti s politikami, ki jih navdihuje ideja o socialni pravičnosti.

Drugič, človekove pravice, kakršne so pravica do dela, pravica do izobraževanja in pravica do najvišje možne stopnje telesnega in duševnega zdravja, se lahko uresničujejo le postopoma. V skladu z določbami Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, to je pogodbe, ki danes zavezuje 160 držav pogodbenic, kar je izjemna številka po vseh merilih, morajo vse te države sprejeti ukrepe in "kar najbolj izkoristiti vire, s katerimi razpolagajo", da bi omogočile učinkovito izvajanje te pogodbe. Dogovorjena razlaga tega stavka poudarja, da je treba tudi v času ostrih omejitev, pa naj bo njihov razlog proces prilagajanja, gospodarska recesija ali drugi dejavniki, ranljivim družbenim slojem dati zaščito z ustreznimi programi socialne in ekonomske politike. To je pomembno načelo, ki ga oblikovalci politik ne smejo zanemariti, pri čemer pa nedvomno potrebujejo tudi strokovni nasvet.

Gospe in gospodje!

Ti temeljni premisleki, ki so skupni svetovni skupnosti zagovornikov človekovih pravic, se ne razlikujejo bistveno od temeljnih vprašanj, s katerimi se ukvarjajo oblikovalci politik. Tako je bilo pred dvema desetletjema in tako je tudi danes. Hkrati pa ostaja vprašanje pomena družbenega napredka in razvoja, tako kakor vedno, izmuzljivo. Opredelitev prednostnih nalog družbenega razvoja je stvar ekonomskih, kulturnih in političnih dejavnikov, ki se od ene do druge družbe razlikujejo. Zato ni nič čudnega, da je bila v Istanbulski deklaraciji, sprejeti na Drugem svetovnem forumu o statistiki, znanju in politiki pred dvema letoma, poudarjena potreba po "spodbujanju skupnosti, da same razmislijo, kaj pomeni 'napredek' v 21. stoletju."

Po vsem svetu so vlade in politični voditelji zaposleni z iskanjem odgovora na vprašanje, kaj pomeni "napredek" za njihove skupnosti. V razvitem svetu postaja jasno, da stopnja gospodarske zasičenosti zahteva od oblikovalcev politik, da se ozrejo onkraj BDP-ja kot merila napredka. V doglednem času ne moremo pričakovati visoke ravni rasti in napredek je treba opredeliti drugače in ne z rastjo. Treba pa se je tudi zavedati, da rast BDP-ja ne upošteva trajnosti: rast lahko dohodek danes poveča, jutri pa ga zmanjša. In finančna kriza je prinesla grenka spoznanja. Vzemimo na primer sistemsko tveganje – povečevanje finančnih produktov je ustvarilo iluzijo rasti, v resnici pa so odprli pot sedanji recesiji in največjemu zmanjšanju BDP-ja v desetletjih.

V večini držav v razvoju je rast BDP-ja še naprej bistveni kazalec družbenega napredka. Kako naj bi sicer široke sloje prebivalstva privedli od podeželske revščine do točke, na kateri postanejo revni ljudje potrošniki in je družbeni napredek izražen v tako neizpodbitnih kazalcih, kakršna sta visoka raven izobraženosti in daljša pričakovana življenjska doba. Kar potrebujemo, je celovit politični okvir za vsako državo posebej. Takšen okvir bi omogočal uporabo obstoječih kazalcev, vključno z rastjo BDP-ja na prebivalca, vseboval pa bi tudi – ob potrebnem občutku za prednostne naloge – vprašanja porazdelitve dohodka in udeležbe v procesu odločanja. Razumljivo je, da politični okvir, ki vključuje upoštevanje vprašanja porazdelitve dohodka, sega v samo jedro nacionalnih politik in nacionalne suverenosti. V celoti ga lahko razvijejo le nacionalne vlade. Mednarodni akterji pri tem sicer lahko pomagajo, vendar se morajo zavedati občutljivosti obravnavanih zadev.

K vprašanjem, ki se nanašajo na svetovno razpravo o družbenem napredku in uresničevanju razvojnih ciljev novega tisočletja, se bom vrnil pozneje. Pred tem pa mi dovolite, da se na kratko ozrem po nekaterih izzivih družbenega napredka, s katerimi se ubada moja država, Slovenija – precej razvita država, članica Evropske unije in evrskega območja, država, ki so jo prizadele posledice nedavne recesije.

Zdaj začenjamo dojemati razliko med rastjo in družbenim napredkom z jasnostjo, ki ji ni primere. Tako kakor na splošno v drugih razvitih državah smo tudi v Sloveniji priča pojemanju recesije. Čeprav bo zmanjšanje našega BDP-ja precejšnje – verjetno za več kakor 5 odstotkov do konca tega leta – pa imamo argumente, da lahko v naslednjem letu pričakujemo ustalitev in zmerno rast. Zato bi lahko izjavili, da bo, tehnično, recesija kmalu mimo. Toda ta izjava daje kaj slabo uteho in je ne pozdravlja nihče, še najmanj oblikovalci politik, ki morajo razmišljati v okviru nekaterih izzivov družbenemu razvoju, zlasti tistih, ki se nanašajo na vedno večjo brezposelnost.

Stopnja brezposelnosti je v Sloveniji narasla na več kakor 9 %. Za tiste, ki v državi sprejemajo politične odločitve, je najbolj skrb zbujajoče naraščanje brezposelnosti s 7 odstotkov decembra 2008 na 9,4 odstotka v juliju 2009. V kratkem obdobju sedmih mesecev se je brezposelnost znatno povečala in bo v predvidljivi prihodnosti verjetno še vedno visoka. To postavlja oblikovalce politik pred celo vrsto izzivov.

Jasno je, da mora odgovorna vlada za pomoč brezposelnim zagotoviti potreben sistem socialne varnosti in socialne transferje. Vendar pa vladna pomoč in socialni transferji za brezposelne ne odpravljajo problema. Čeprav blažijo najhujše gospodarske posledice za tiste, ki so izgubili delo, pa nevarnost revščine ostaja, zlasti v obliki socialne izključenosti. To stanje ni zdržno. Socialni mir, vzpostavljen z državnimi subvencijami in socialnimi transferji, je kočljiv. Kratkoročno je lahko učinkovit, dolgoročno pa je vendarle edina prava rešitev plodno in dostojno delo.

V Evropi je povezava socialne pravičnosti z gospodarsko konkurenčnostjo zgodovinsko bistvo razvoja. Dostojno delo je njegova potrebna sestavina in zaseda osrednje mesto v dokumentih o usmeritvah EU, kakršna je Lizbonska strategija za rast in zaposlovanje iz leta 2005. V današnjem času recesije in njenih posledic, ko so visoke stopnje brezposelnosti temeljni problem, bo izvajanje takšne strategije še toliko bolj primerno, vendar tudi težavnejše. Potrebni bodo novi prijemi pri prepoznavanju zaposlitvenih priložnosti in nove metode merjenja družbenega napredka.

Priporočila Komisije za merjenje gospodarske uspešnosti in družbenega napredka, objavljena pred enim mesecem ("komisija Stiglitz, Sen, Fitoussi"), ponujajo nekatere nove in morebiti pomembne poti, kažejo pa tudi, kako način, s katerim merimo družbeni napredek, lahko pomaga.

Poročilo predlaga preusmeritev z merjenja gospodarske proizvodnje na merjenje blaginje ljudi, poudarek na pričakovanju gospodinjstev ter skupno upoštevanje dohodka, potrošnje in premoženja. Predlaga tudi razširitev merjenja dohodka na netržne dejavnosti, vključno z doma narejenimi izdelki in opravljenimi storitvami. Poleg tega daje vedeti, da je merjenje objektivnih in subjektivnih razsežnosti blaginje človeka ne le mogoče, ampak tudi zaželeno.

To je obetaven sveženj predlogov. Je priložnost za svež pogled na številne uveljavljene dejavnike blaginje človeka, z delom vred. Predvsem pa upravičeno predlaga, naj se delo ne obravnava ločeno, temveč skupaj z drugimi "osebnimi dejavnostmi". Plačano delo je treba upoštevati in meriti skupaj z drugimi dejavnostmi, na primer neplačanim delom na domu, dnevno selitvijo in prostim časom. Poročilo kljub temu daje največji pomen plačanemu delu, ki zagotavlja dohodek, pa tudi identiteto in družbene interakcije, ki so hkrati možni vir negativnih izkušenj in tveganja. Vseh teh razsežnosti dela navadne številke o zaposlenosti ne zajemajo. Kakovostne vidike dela obravnavajo posebne študije, zlasti v okviru prizadevanja Mednarodne organizacije dela za spodbujanje zasnove dostojnega dela in večdimenzionalne zasnove, ki vključuje sestavine, kakršne so primeren delovni čas, ustrezen zaslužek, stalnost in varnost dela, varno delovno okolje in socialni dialog. Vsako od navedenih sestavin je mogoče meriti z različnimi kazalci, na njihovi podlagi pa izrisati jasnejšo sliko človekove blaginje pri delu (** - opomba).

Recimo, da se tako merjenje izvede. Kakšna vprašanja bi postavili oblikovalcem politik? Menim, da je treba obravnavati dva sklopa vprašanj.

Po eni strani zagotovo obstaja dober razlog za izboljšanje delovnih razmer. Zasnova dostojnega dela je izraz vrednote same po sebi: delo ni blago, zato je skrb za njegovo kakovost pomembna v vsaki dostojni družbi.

Obstaja pa še drugo zelo pomembno vprašanje: ali bi morali oblikovalci politik iskati nove pristope do plačanega dela, take, od katerih bi lahko pričakovali, da bodo zagotovili nove zaposlitvene možnosti? V nekaterih okoliščinah obstajajo razlogi za krajši delovni čas in drugačno organizacijo dela, ki med drugim omogoča opravljanje dela na domu. Spet v drugih okoliščinah bi bilo morebiti treba okrepiti zaposlitveni sektor, ki temelji na civilni družbi, povečati število nevladnih organizacij, ki so sposobne združevati plačano delo nekaterih z dejavnim vključevanjem prostovoljcev, ki bi jih utegnilo zanimati opravljanje pomembnega dela za manjši zaslužek. Socialnemu podjetništvu je mogoče dati polnejši pomen in mu dodeliti večji obseg dejavnosti.

Seveda navedene zamisli niso nove ter se na različne načine in v različnem obsegu uresničujejo v številnih družbah po vsem svetu. Jasno je tudi, da so pri uvajanju pravnih pogojev za inovativnost pri zaposlovanju potrebne analize, prirejene za zadevno državo, in skrbno zasnovana zakonodaja. Glede na posledice sedanje recesije pa se zdi, da je treba na vprašanja plačanega dela in drugih osebnih dejavnosti gledati drugače. Merjenje cele vrste s tem povezanih vprašanj postaja vse bolj pomembno in bi koristilo oblikovalcem državnih in mednarodnih politik.

In nazadnje, gospe in gospodje, mi dovolite, da se na kratko dotaknem vprašanja uresničevanja razvojnih ciljev novega tisočletja.

Več ali manj vsi vemo, da je uresničevanje razvojnih ciljev novega tisočletja neenakomerno in na splošno pod pričakovanji. Sedanja recesija to težavo še povečuje. Oblikovalci politike ne morejo biti zadovoljni z dosežki, ne glede na nekatere pomembne rezultate zadnjega desetletja, zlasti v Aziji.

Z metodološkega stališča pa je merjenje napredka pri uresničevanju razvojnih ciljev novega tisočletja vendarle velik uspeh, saj upošteva mnogo več kakor zgolj merilo BDP-ja ali BDP-ja na prebivalca. Z njim se je tudi nedvoumno dokazalo, da je tesna povezanost med krepko rastjo BDP-ja in počasnim zmanjševanjem revščine ne le mogoča, ampak včasih tudi predvidljiva. Porazdelitvi dohodka bo treba nameniti večjo pozornost. Hkrati pa je vprašanje trajnosti družbenega napredka politični izziv: koliko neenakosti je potrebne za razvojni zagon, ne da bi ogrozili socialno ravnovesje, ki je nujno za vzpostavitev socialno zdržnega razvoja?

To so vprašanja za oblikovalce politike. Potreben pa je tudi napredek pri spremljanju stanja ter potrebnih strokovnih izkušnjah in znanju. Utegne se zgoditi, da razvojni cilji novega tisočletja do leta 2015, kakor smo se sprva nadejali, sicer ne bodo izpolnjeni, ni pa razloga, zakaj doseženega napredka ne bi mogli predstaviti mednarodni skupnosti dovolj izčrpno in prepričljivo. Vsi vemo, da svet ni popoln. Ne potrebuje pa novih obljub. Potrebuje popolno sliko o svojih dosežkih in predvsem o načinih odpravljanja revščine. Statistika lahko pripomore k boljšemu razumevanju razvoja in k pripravi učinkovitejšega političnega orodja za zmanjšanje revščine ter krepitev družbenega razvoja in socialne pravičnosti.

V pomoč so nam lahko tudi nove metode merjenja napredka. Naj navedem primer časovne razdalje, ki je potrebna za doseganje razvojnih ciljev. Očitno je, da je gospodarski in družbeni razvoj neenakomeren – napredek je v nekaterih delih sveta hitrejši kakor v drugih. Koliko morajo oblikovalci politike in širša javnost vedeti o razlikah v časovni razdalji do uresničitve različnih razvojnih ciljev novega tisočletja? Kako pomembno je primerjati izhodiščne položaje različnih držav in njihov napredek v danem obdobju?

Ker metodologija merjenja uresničevanja razvojnih ciljev novega tisočletja napreduje, postaja vse pomembnejša tudi primerjava – ne le ravni dosežkov različnih držav, ampak tudi potrebnega časa za posamezne dosežke. Prevedba razvoja v merila, ki temeljijo na času, bi oblikovalcem politike pomagala bolje razumeti, koliko časa je treba nameniti dohitevanju tistih držav, s katerimi želijo primerjati lastne države.

V poročilu Mednarodne telekomunikacijske zveze, objavljenem na začetku tega meseca, je časovna razdalja obravnavana v povezavi s prodorom mobilne telefonije v državah v razvoju. Poročilo ugotavlja, da so te države kot skupina na ravni, kakršno je Švedska dosegala pred 9,4 leta. Po drugi strani pa je časovni zaostanek pri njihovi umrljivosti dojenčkov kar 72 let. Nedvomno je ljudem laže dati mobilnike, kakor pa zgraditi zdravstveni sistem in ustvariti druge pogoje, ki zagotavljajo nizko umrljivost dojenčkov. Celovit sveženj kazalcev, ki bi lahko prikazal ustrezne časovne razdalje za doseganje različnih razvojnih ciljev, bi bil oblikovalcem politike v precejšnjo pomoč pri ocenjevanju politik na različnih področjih, pri razumevanju posebnih zahtev vsakega področja politike in pri prizadevanju za opredelitev želenih ciljev s stvarnim razumevanjem časa, potrebnega za njihovo uresničitev.

Gospe in gospodje,

primeri, ki sem jih navedel, kažejo, da sta pri načinu merjenja družbenega napredka in gospodarskega razvoja med drugim potrebna inovativnost in dognanost. Iskanje vedno boljših, celovitejših, prepričljivejših in natančnejših načinov merjenja napredka je naloga, ki je v našem času ključnega pomena. To je potrebno tudi zaradi dejanskega uresničevanja sprejetih normativnih nalog, kakršne so ekonomske, socialne in kulturne pravice. Najti je treba nove odgovore na težave, ki nastajajo zaradi počasne rasti in dolgotrajne brezposelnosti. Treba pa bo poskrbeti tudi za to, da bodo časovnice za razvojne cilje novega tisočletja v celoti razumljene. Šele potem bo oblikovanje politike ustrezno.

Gospe in gospodje, oblikovalci politike računajo na vas.

Želim vam uspešno konferenco.


____________________________
* Poročilo Komisije o merjenju gospodarske uspešnosti in družbenega napredka, ki so ga pripravili profesorji Joseph E. Stiglitz, Amartya Sen in Jean-Paul Fitoussi, september 2009, str. 9.


** Za podrobnosti glej poročilo komisije Stiglitz, Sen, Fitoussi, str. 170–177.