Predavanje predsednika "Razvojna vloga OVSE: od Helsinkov do Astane"

Astana, 12.11.2009  |  govor

Predavanje predsednika Republike Slovenije dr. Danila Türka na Akademiji za javno upravo v Astani: "Razvojna vloga OVSE: od Helsinkov do Astane"
Astana, 12. november 2009

Najlepša hvala,
gospe in gospodje.

V veliko veselje mi je, da lahko nagovorim to akademijo in njene študente. Čudovito se počutim, ker imam to predavanje kot predsednik Republike Slovenije in ker je del mojega obiska v Kazahstanu.

Vznemirjen sem, ker se Kazahstan pripravlja na predsedovanje Organizaciji za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), organizaciji, ki druži obe državi, Slovenijo in Kazahstan, in s katero imata državi pomembne in različne izkušnje. Članica OVSE smo že skoraj 20 let. V tem obdobju smo bili priča preoblikovanju te organizacije. Leta 2005 je Slovenija tudi predsedovala OVSE in zelo bi si želeli deliti svoje izkušnje s Kazahstanom pri njegovih pripravah na predsedovanje in tudi pozneje med samim predsedovanjem.

Danes bom pozornost namenil temu vprašanju in prihodnosti OVSE, naslov predavanja, ki sem ga izbral, pa se glasi: Razvojna vloga OVSE od Helsinkov do Astane. Ti dve imeni – Helsinki in Astana – sem izbral namenoma, ker sem prepričan, da je zelo pomembno primerjati, kaj je bila ta organizacija na začetku, leta 1975, ko je bila ustanovljena, in kaj je danes. Mislim, da primerjava med začetno opredelitvijo takratne KVSE, Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi, in današnjo organizacijo OVSE, Organizacijo za varnost in sodelovanje v Evropi, pokaže velike razlike, ki so nastale zaradi preoblikovanja celotnega območja OVSE v zadnjih 35 letih. 35 let je pomemben del zgodovine. To ni dolgo obdobje zgodovine, je pa bil to čas, v katerem se je spremenilo veliko stvari. Zato sem prepričan, da je prav, da zaradi pravilne priprave nalog, ki so pred Kazahstanom in članicami OVSE v letu 2010, najprej pogledamo, kaj je bila KVSE na začetku, davnega leta 1975. Dovolite mi, da poskušam dati zelo kratko in zelo osnovno opredelitev tega, kaj je ta organizacija pomenila v tistem času.

Kot veste, je bila KVSE prvotno opredeljena v smislu treh "košaric" – politični odnosi, gospodarski odnosi ter človekove pravice in sodelovanje na humanitarnem področju. To so bila tri področja, na katerih je bila dejavna prvotna konferenca in je opredeljena glavna vsebina te organizacije. Če pa pogledamo dokument, Helsinško sklepno listino, ki je bila sprejeta 1. avgusta 1975, lahko vidimo, da je šlo pri Helsinški konferenci predvsem za tri dejavnike:

Prvič, obstoječa ozemeljska ureditev Evrope in celotnega območja KVSE. Eden temeljnih namenov konference je bil ponovno zagotoviti svetu, da bodo države ostale take, kakršne so bile takrat, da se bo ohranila ozemeljska celovitost in da se meje ne bodo spremenile. Obstoječa ozemeljska ureditev je bila bistvenega pomena. V bistvu je to pomenilo, naj bi se ohranila razdelitev Nemčije na dve nemški državi, ki sta se takrat medsebojno že priznali in bili splošno priznani ter postali članici Združenih narodov. To je bil brezpogojen sklep takratnega načina razumevanja ozemeljske ureditve. Drugi vidik te politične ureditve Evrope je bil, da je treba vojaške zadeve voditi drugače kakor prej in da naj bo večji poudarek na vzpostavljanju zaupanja. V tistem času je vzpostavljanje zaupanja pomenilo boljše sodelovanje med vojaškimi sistemi, ki so bili veliki in so bili edini pravi pomembni dejavniki mednarodne varnosti. Vzpostavljanje zaupanja je pomenilo, da je treba uradno poročati o velikih manevrih in premikih vojaških sil, da naj se vojaški manevri in vojaški premiki spremljajo ter da je treba imeti opazovalce vojaških manevrov in podobne instrumente. Povedano z drugimi besedami, vzpostavljanje zaupanja je bilo močno usmerjeno v vojaške sisteme, kakršni so bili takrat in ki so opredeljevali varnostno okolje tistega časa. To je bila torej prva skupina zadev: politične zadeve – ozemeljska ureditev in vzpostavitev zaupanja.

Druga skupina vprašanj, ki so bila opredeljena in širše obravnavana v Sklepni listini KVSE, bi lahko bila opredeljena kot celovit okvir za gospodarsko sodelovanje. Medtem ko je bila zamisel politične strani zagotoviti ozemeljsko ureditev, je gospodarstvo pričakovalo ohranitev gospodarske ureditve. Če torej danes pogledamo Helsinško sklepno listino, se nam zdi, da je to zelo zanimiv in nekako nasprotujoč dokument. V njem boste našli številna sklicevanja na trgovino, ki je opredeljena predvsem z meddržavnimi odnosi. Ni sklicevanja na splošni sporazum o carinah in trgovini. Prav tako ni sklicevanja na zadeve, kot so klavzula države z največjimi ugodnostmi ali območja proste trgovine, carinske unije in drugi instrumenti tržnega gospodarstva. To ni bilo v središču. Gospodarska ureditev, kakor je bila zasnovana leta 1975, je bila močno osredotočena in usmerjena na državo. To je seveda pomembna značilnost, ker če pogledamo, kaj se je zgodilo po letu 1975, lahko vidimo, da se je gospodarsko okolje popolnoma preoblikovalo. Helsinška sklepna listina je dejansko predvidela popolnoma drugačen svet od tistega, ki se je dejansko razvil po letu 1975.

Tretja košarica, namenjena sodelovanju na humanitarnem in drugih področjih, vsebuje tudi več sestavin, ki se danes zdijo malo čudne – medčloveški stiki, ponovna združitev družin, izboljšanje možnosti za turizem, informacijsko in medvladno sodelovanje pri vzpostavljanju dobrih razmer za delo novinarjev, sodelovanje v kulturi, izobraževanju in znanosti. Kar tukaj ponovno vidimo, je svet, ki je popolnoma osredotočen na državo, svet, ki temelji na vladah, ki nadzorujejo gibanje ljudi in postopke za ponovno združevanje družin. Imamo izčrpne navedbe o porokah med državljani različnih držav v Evropi in druge vidike, ki prikazujejo svet, ki se je močno ukvarjal z vladami, državami in njihovimi medsebojnimi odnosi.

Ta svet se je očitno spremenil, kajti od takrat so se preoblikovala gospodarstva, preoblikoval pa se je tudi položaj ljudi v območju članic OVSE.

Menim, da je koristno, da po tem kratkem pregledu Helsinške sklepne listine od 1. avgusta 1975 na kratko opredelimo naravo spremembe, ki je sledila. Ta sprememba je bila temeljita in je bila povezana s Helsinško sklepno listino. Sprememba je bila povezana s pričakovanji ljudi. Helsinška sklepna listina je po svoji vsebini, po tem, kar je tam zapisano, dokument o vladah in njihovem sodelovanju. Imela pa je tudi močno simbolno vlogo. Predlagala je spremembo in možnost, da bi vlade utegnile sprejeti bistveno spremembo. To pričakovanje je razvnelo domišljijo ljudi, zlasti v Vzhodni Evropi. Helsinška sklepna listina je ne glede na svojo dejansko naravo postala zelo močan simbol za potrebne spremembe v Evropi in ta simbolizem je aktiviral ogromno ljudi v državah nekdanjega socialističnega sveta. Paradoks je, da je politično dejanje od zgoraj dalo moč političnemu gibanju od spodaj. Družbe so bile pripravljene na spremembo in ljudje so spremembo želeli. V Helsinški sklepni listini, v izrazito medvladnem dokumentu, so našle zelo močan simbol, ki je vodil to spreminjanje.

Če bi si podrobno ogledali nekaj delov Helsinške sklepne listine, ki je to spremembo spodbudila, bi lahko videli zelo zanimivo značilnost. Helsinška sklepna listina v svojem sedmem načelu, ki ima naslov Spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vključno s svobodo mišljenja, vesti, vere ali prepričanja, razlaga osnovni kodeks človekovih pravic zelo abstraktno in splošno. Nič ni posebno vsebinskega, nič ni očitno nevarnega in nič ni revolucionarnega. Ima pa določbo, kratek stavek, s katerim so države udeleženke konference, podpisnice Helsinške sklepne listine, potrdile pravico posameznika, da je obveščen in da ravna v skladu s svojimi pravicami in dolžnostmi na tem področju. Tako sta bili pravica do védenja in pravica do zavzemanja za človekove pravice sprejeti v Helsinško sklepno listino. Čeprav je to samo ena vrstica dokumenta, ki ima 65 strani, je zelo prispevala k spremembam v Evropi.

Človekove pravice so postale zelo močna ideja aktiviranja, mnogo močnejša, kot so si lahko sestavljavci Helsinške sklepne listine sploh predstavljali. Na Vzhodu in Zahodu. Diplomati z Vzhoda so podcenjevali revolucionarno moč človekovih pravic. Voditelji na Zahodu pa so podcenjevali razsežnost in daljnosežne posledice, ki jih bo ta izraz imel. Toda razvil se je proces, v katerem so ljudje pravico do védenja in pravico do ukrepanja vzeli resno in spremenili Evropo.

V naslednjih letih so se zgodile precej velike spremembe. Če se vprašamo, kakšne so glavne značilnosti teh sprememb, ne da bi v celoti preučili različne dokumente, ki so bili sprejeti od leta 1975 do danes, lahko jasno opredelimo štiri področja ali štiri glavne značilnosti spremembe, štiri najpomembnejše spremembe, ki so se zgodile v tem obdobju.

Prva med njimi je bila pomembnost človekovih pravic in demokracije. Človekove pravice in demokracija so postale glavna značilnost evropskega političnega programa. Očitno OVSE te točke evropskega političnega programa ne monopolizira. To ni nekaj, kar se zgodi samo v OVSE. Zgodi se tudi drugje. Zaradi novega pomena, dodatne pomembnosti človekovih pravic in demokracije je dodatno moč in energijo dobila še ena organizacija, Svet Evrope. Svet Evrope ne vključuje vseh članic OVSE. Države, kot so Kanada, Združene države, Kazahstan in druge, niso članice Sveta Evrope. Obstaja neka stopnja zbliževanja med OVSE na eni strani in Svetom Evrope na drugi strani. Človekove pravice so trdno uvrščene v evropski program in program OVSE.

Drugič, naraščajoča pomembnost manjšin. Manjšine so značilnost Evrope. V Evropi moramo pozornost usmeriti na manjšine, kakor so opredeljene v etničnem in jezikovnem smislu. So tukaj in vedno so bile tukaj. Niso pa bile priznane in obravnavane kot pomemben dejavnik v evropskem političnem okolju. Na podlagi Helsinške sklepne listine se je to začelo spreminjati. V sami Helsinški sklepni listini iz leta 1975 je nekaj zelo nepopolnih določb o manjšinah. Kar se je zgodilo potem, je bilo pravzaprav zelo zanimivo, ker je postalo vprašanje manjšin vse bolj razumljeno kot nekaj, kar je treba reševati, nekaj, kar je treba obravnavati in nekaj, česar ne smemo več prezreti. OVSE je oblikovala številne organe in načine za obravnavo tega vprašanja. Najpomembnejši je nedvomno visoki komisar za narodne manjšine, ki to vprašanje rešuje tako, da poskuša preprečevati nasprotja. To pomeni, da je zamisel, da ne smemo dovoliti, da se manjšinska vprašanja sprevržejo v politične spore, kaj šele v vojaške spore, osrednja zamisel in tista, ki zahteva stalno obravnavo. Vsi dosedanji komisarji so razvili veliko načinov, pravil in doktrin, zato mislim, da sta območje Evrope in območje OVSE kot celota danes v mnogo boljšem položaju glede tega vprašanja kot v preteklosti.

Tretja značilnost je, da so gospodarske določbe Helsinške sklepne listine utonile v pozabo. Gospodarske določbe ne ustrezajo več. Svojo ustreznost so izgubile v osemdesetih letih prejšnjega stoletja, strm padec pa so seveda doživele po velikih preobrazbah v zadnjih dveh desetletjih po letu 1989. OVSE nima nobene pomembne vloge in v prihodnje je ne bi smeli dojemati kot okvir kakršnega koli res pomembnega ekonomskega dogajanja.

Četrta in končna značilnost pa je ponovna opredelitev varnostnih načrtov na območju OVSE. Če pogledamo Helsinško sklepno listino iz leta 1975, lahko ugotovimo, da je v tistem času varnostno okolje obvladovala prisotnost velikih armad, ki so morale vzajemno delovati in sodelovati drugače. In prav to je bil razlog, da so bili s Helsinško sklepno listino uvedeni ukrepi za krepitev zaupanja, opazovalci na manevrih in drugi tovrstni instrumenti. Zdaj se je spremenilo tudi to. Sedanje nevarnosti so drugačne. Bolj ali manj niso povezane z organiziranimi vojaškimi silami. Sodobne nevarnosti se vrtijo okoli pojavov, kot so terorizem, organiziran kriminal, trgovanje z mamili in podobno, tako da se varnostni načrti zelo razlikujejo od tistih v preteklosti. To je četrta, končna in najpomembnejša značilnost spremenjenega okolja OVSE danes.

Postavlja se vprašanje – in to je nekaj, kar bi rad predlagal v vaš premislek in za našo razpravo –, kako dojemamo izzive, ki so pred OVSE, in kaj je treba storiti, da bi OVSE postala nepogrešljiva in učinkovita mednarodna organizacija. Menim, da moramo vsi skupaj jasno spoznati, da na področju človekovih pravic in demokracije nikoli ne smemo prenehati delati. Spoznati moramo, da sta glede narodnih manjšin potrebna stalna zavzetost in stalno iskanje rešitev. In spoznati moramo, da se glede odnosa do varnosti spet pojavlja potreba po ponovni opredelitvi pristopa, ki mora ustrezati današnjim okoliščinam. Naj na kratko orišem svoje videnje prihodnosti na teh področjih.

Prvič, človekove pravice in demokracija. V tem času je OVSE organizirala to področje predvsem v enem od svojih glavnih organov, to je Uradu za demokratične institucije in človekove pravice (ODIRH) s sedežem v Varšavi, ki ga trenutno vodi, kar povem s ponosom, slovenski diplomat in moj rojak Janez Lenarčič. ODIRH dejavno sodeluje pri pomoči na volitvah in njihovem nadzoru ter pri celi vrsti drugih dejavnosti, ki se nanašajo na krepitev demokratičnih institucij. To je zelo pomembna sestavina dela OVSE danes in bo tudi v prihodnje.

In kaj potrebujemo na tem področju, na področju demokratičnih institucij in človekovih pravic? Moj namig je, da potrebujemo predvsem potrpežljivost in vztrajnost. Potrebujemo še dobro razumevanje političnih kultur na območju OVSE, ki so v različnih državah različne in se razlikujejo tudi po regijah. Mislim, da se moramo naučiti strpnosti. Naučiti se moramo dojemati, da se volilni sistemi v državah razlikujejo, kar velja tudi za politična izročila, in da moramo pri oblikovanju programov pomoči demokratičnim procesom v različnih državah upoštevati politično kulturo posamezne države. To govorim ob polnem zavedanju, da se mnogi s tem ne bodo strinjali. So pa ljudje, ki porečejo – dobro, saj imamo mednarodne standarde, ki se jim je treba podrediti. Sam o tem nisem čisto prepričan. Nisem prepričan, da imamo dovolj natančne in dovolj dokončne standarde, ko nanese beseda na volilne sisteme. Ali res imamo standarde za uveljavljanje poteka volitev? Ali imamo res mednarodno dogovorjene standarde za pritožbene postopke ob ponaredbah volilnih rezultatov? Ali imamo to? Mislim, da ne. Imamo vrsto običajnih postopkov, imamo ideje o tem, kaj naj bi bile svobodne in poštene volitve. Toda moramo biti občutljivi za lokalne razmere, za politično kulturo posamezne države in te standarde moramo razviti postopno, s prakso.

Menim, da je eno od vprašanj za prihodnost postavitev standardov za volitve in krepitev demokratičnih institucij. Ni treba, da postavimo standarde v smislu dokončne in ustaljene sodne prakse. Oblikujemo jo lahko zlasti v smislu priporočil, vodilnih načel, ustaljenih dobrih praks in podobnih ukrepov. Ali z drugimi besedami, narediti moramo popis različnih praks in različnih izkušenj, ki že obstajajo, in se s potrpežljivim delom prizadevati za dogovor o standardih in vsestranske izboljšave na območju OVSE. Tako sam vidim prihodnost za demokratične institucije in človekove pravice. Postavljanje standardov je na dosegu, vendar se mu moramo približati pazljivo.

Drugo področje, manjšine. Nedvomno so manjšine nekaj, na kar moramo biti stalno pozorni. Evropa je imela med koncem druge svetovne vojne in Helsinško sklepno listino dolgo obdobje ali drugače, več kot trideset let je zapostavljala manjšine. Obstajalo je prepričanje, da bodo človekove pravice posameznika samodejno poskrbele za manjšinska vprašanja. Očitno se to ni zgodilo. V zadnjih 35 letih smo videli, da se mednarodna skupnost mora posvetiti manjšinam in biti pri tem sistematična.

Velika prednost OVSE je, da je razvila zelo dober način za preprečevanje sporov kot glaven poudarek pri zaščiti manjšin. Kaj pomeni v tem pogledu preprečevanje sporov? Ni treba čakati, da postanejo medetnični odnosi politično napeti ali da začnejo kazati znake preraščanja v vojaški spopad. Tako dolgo ne smemo čakati. Pobrskati moramo po praksah držav in zakonodaje, ki je namenjena pomoči pri urejanju medetničnih odnosov, torej zakonodaje, ki se nanaša na uporabo jezikov v javnem življenju, uporabo medijev ter prepoznavnost manjšin in prisotnost njihovih problemov v medijih. Imeti pa moramo še celo vrsto drugih instrumentov, ki bodo s svojo naravnanostjo pomagali družbam pri razvoju prave složnosti in pravega ravnovesja med različnimi etničnimi sestavinami. V tem kontekstu so seveda izkušnje večetničnih držav še posebej pomembne. Kazahstan ima na tem področju veliko izkušenj in mislim, da bi bilo pametno, da bi jih med svojim predsedovanjem v celoti delil z drugimi državami članicami OVSE. Po mojem mnenju je treba gledati na manjšine z vidika preprečevanja spopadov. Treba pa je najprej dojeti, da pomeni preprečevanje spopadov predvsem ustvarjanje zakonodajnih in institucionalnih razmer za etnično ravnovesje, etnično stabilnost in v kar največjem mogočem obsegu za etnično složnost.

In na koncu, kar je najpomembnejše – vprašanje varnosti. Smo v razmerah, v katerih je treba opredeliti nove rešitve. Potrebujemo novo in drugačno mednarodno varnostno arhitekturo. Območje OVSE je pomemben del sveta, na katerem mora ta arhitektura tudi delovati. In kaj naj bi sestavljalo to arhitekturo? Naj v ta namen predlagam štiri sestavine.

Prvič, ta arhitektura bi morala vzpostaviti nova partnerstva med številnimi regionalnimi organizacijami, ki že obstajajo. NATO je ena od njih, še ena je, Šanghajska organizacija za sodelovanje, obstaja pa še mnogo drugih organizacij. Pomembna naloga naše dobe je, da tem organizacijam ne zagotovimo le sobivanja, ampak da jim omogočimo tako delovanje, ki ustvarja sinergijo in čim boljši varnostni učinek. OVSE je lahko eden od forumov, na katerem se izražajo dosežki teh regionalnih organizacij in na katerem se razpravlja in spodbuja zbliževanje njihovih politik. To ne pomeni, da bi morali zavračati kakršno koli pristojnost teh organizacij. Potrebujemo pristen dialog, pristno vzajemnost hotenja, zanimanja in pristno razpravo, ki jo spodbuja potreba po zbliževanju.

Druga sestavina je sposobnost iskanja rešitev za konkretne težave ali konkretne krize. Na območju OVSE je kar nekaj kriz, ki trajajo bistveno predolgo. Nekatere so opredeljene kot "zamrznjeni spori" Kavkaza. Za njihovo reševanje bi morali obstajati hitri postopki. Če vzamemo na primer enega od njih, najstarejšega, Gornji Karabah, ki se je začel leta 1989 oziroma 1990, torej pred skoraj 20 leti, bi bilo bolje najti rešitev prej kot pa pozneje. Dvajset let je dolgo obdobje in mislim, da bi bilo med kazahstanskim predsedovanjem priporočljivo okrepiti prizadevanja glavnih mehanizmov za ta spor, to je Skupine OVSE iz Minska, in pohiteti z iskanjem rešitve zanj. Imamo konkretne predloge. In po njih se je treba ravnati. Če bomo na tem področju dosegli pomemben premik, mu bodo seveda sledili drugi koristni učinki. Izkazana sposobnost reševanja kriznih razmer pa je pomemben pogoj za uspešnost vsakega procesa, ki naj bi privedel do nove varnostne arhitekture.

Tretja sestavina je potreba po izboljšanju in okrepitvi mednarodnega prava. Mednarodno pravo je pomembna vrednota na področju varnosti. Spoštovanje načel mednarodnega prava, kot so neuporaba sile, ozemeljska celovitost držav in druga načela, ostaja bistvenega pomena. Pri tem pa je treba uskladiti nekatere prakse, ki se navdihujejo v načelih mednarodnega prava. Tako imamo na primer države, ki zaradi ohranjanja ozemeljske celovitosti uporabijo silo. Imamo skupine, ki uporabijo silo zaradi uresničevanja svojih teženj po samoodločbi. Te prakse je treba oceniti in jih urediti na podlagi načel mednarodnega prava. In kako to storiti? To bo ena od nalog, ki čaka OVSE v prihodnjem letu. Menim, da bi bilo morebiti dobro, če bi ubeseditev teh načel izboljšali in to je nekaj, kar bi lahko Kazahstan začel med svojim predsedovanjem.

Končno, kar je morebiti najpomembnejše, doumeti moramo, da je mednarodna varnost svetovni pojav, da govorimo o svetovni varnosti in da moramo zato podpreti edino svetovno varnostno organizacijo, ki jo imamo – Združene narode. Brez Združenih narodov ni nobene rešitve za svetovno varnost. Združene narode je treba posodobiti, prenoviti, da bi bili bolje usposobljeni za reševanje vprašanj varnosti v današnjem času. Da pa bi to dosegli, potrebujejo Združeni narodi pomoč regionalnih organizacij. Potrebujejo organizacije, kot so OVSE, NATO, Šanghajska organizacija za sodelovanje, ASEAN, Afriška unija in druge. V tem pogledu imamo nekaj izkušenj iz preteklosti. Sam sem sodeloval pri pripravi številnih sestankov, ki jih ima generalni sekretar ZN redno z izvršilnimi vodji regionalnih organizacij. Toda te dejavnosti ne zadoščajo. Potrebujemo več. Potrebujemo boljše usklajevanje in več zbliževanja med delom regionalnih organizacij in delom Združenih narodov. To je četrta in končna potreba glede varnostnega okolja danes, potreba, ki bo tudi na dnevnem redu OVSE.

Spoštovani, poizkušal sem orisati preteklost, potek sprememb in dati nekaj zamisli za prihodnje. Upam, da bo to prepoznavanje pomagalo. Želim si, da bi bil Kazahstan pri predsedovanju OVSE uspešen. Hvala za vašo pozornost ter veliko sreče in uspeha pri vašem delu v OVSE.