Predavanje "Kako naprej: nujnost in stvarnost reforme Združenih narodov"

London, 26.3.2010  |  govor

Predavanje predsednika Republike Slovenije dr. Danila Türka v Chatham House (Kraljevi inštitut za mednarodne zadeve) "Kako naprej: nujnost in stvarnost reforme Združenih narodov"
London, 26. marec 2010


Spoštovani,

priti v Chatham House je velika čast in privilegij. Sodelovati pri delu te ustanove je vedno nekaj posebnega. Kar pa me navdaja še s posebnim veseljem, je navzočnost tako velikega števila prijateljev iz časov mojega udejstvovanja pri Združenih narodih. Ko se ozrem po omizju in vidim vse te veterane Združenih narodov in izkušene diplomate, mi je seveda takoj jasno, da moja današnja naloga ne bo lahka. Govoriti nameravam o reformi ZN. To temo sem izbral predvsem zato, ker menim, da gre za nekaj, česar ne smemo zanemariti. Hkrati je to vsem dobro poznana tema, o kateri se je razpravljalo dolga leta, pri čemer je bila pospremljena tudi z nekaj skepticizma, ki se je s časom samo še povečal. Seveda moramo biti kritični, da bi lahko res dojeli samo srž problemov, a hkrati konstruktivni. Premisliti moramo, kaj storiti za izboljšanje mednarodne institucionalne postavitve.

Za opredelitev obravnavanega problema bi lahko posegel po arhitekturni prispodobi, ki jo je nedavno v svoji novi knjigi uporabil Douglas Hurd; morebiti ste knjigo že videli. Njen naslov je "Izberite svoje orožje", govori pa o zgodovini zunanjih ministrov Združenega kraljestva. Ko Hurd piše o mednarodnih institucijah, pravi, da so bile te institucije, ustanovljene po drugi svetovni vojni, "stavbe, ki so bile zgrajene za zagotovitev zavetja pred vojno med državami in neredom znotraj držav". Po njegovih besedah mednarodnih institucij ne bi smeli primerjati z živimi bitji in tudi zakoni darvinistične znanosti zanje ne veljajo; primerjati jih je treba z velikimi objekti, s stavbami, in kakor pravi avtor sam: "Te stavbe ne ustrezajo več svojemu namenu. Krpamo in popravljamo jih po svojih najboljših močeh ter na veliko govorimo. Vendar se pogosto zdi, da propadajo hitreje, kakor nam jih uspe popraviti, kar lahko vidimo v Iraku, Afganistanu in Darfurju kot naslednikom Bosne in Ruande."

To je en način gledanja na reforme in mednarodne ustanove. So pa še drugi načini. Eden od njih je priznati, da je celotna zgodovina mednarodnih ustanov v resnici zgodovina boja med njihovo relevantnostjo in nevarnostjo njihove irelevantnosti. Čeprav so bile ustanovljene z določenim namenom, tega namena nikoli ni bilo mogoče docela opredeliti s potrebno natančnostjo za daljši čas, vedno pa so bile tudi izpostavljene različnim izzivom, ki niso bili pričakovani. Njihov boj je bil zato boj za relevantnost.

Bila so obdobja, ko se bili Združeni narodi zelo pomembni, in menim, da se je tega vredno spominjati. Če pomislimo na obdobje takoj po hladni vojni in na celo vrsto novih zamisli, ki so se porodile v tistem času, ter na primer na praktične učinke sklepov Združenih narodov, ki so se pokazali v prvi zalivski vojni in takoj po njej, bi lahko rekli, da se je tedaj ta ustanova izkazala kot izjemno pomembna organizacija, ki je zbujala veliko upanja. Spomnimo se nekdanjega generalnega sekretarja ZN Butrosa Butrosa - Galija in njegovega "Dnevnega reda za mir" (1992) in videli bomo, kako zelo velikopotezen program reform je izšel iz tega. Vendar pa je poznejši razvoj dogodkov pokazal, da je uresničitev teh reform vse prej kakor lahka.

Današnjo temo sem izbral tudi zato, ker menim, da morajo vse mednarodne razprave o reformi ZN izkoristiti politično in intelektualno energijo Združenega kraljestva. To pravim po skrbnem premisleku. Ne gre le za vljudnost do gostitelja, ampak za stvarnost, ki sem jo izkusil med delom v ZN. Ko sem v letih 1998 in 1999 delal v Varnostnem svetu, je britanska delegacija sestavljala resolucije "kakor po tekočem traku". V tistem času je bilo kar nekaj situacij, ki so zahtevale skrbno presojo in zelo pozorno opredelitev politik, in po mojem mnenju smo tedaj videli vse prednosti izkušene diplomacije z zelo dolgo zgodovino ukvarjanja z mednarodnimi krizami, pa tudi prednosti, ki jih taka diplomacija lahko ponudi ZN kot celoti. V razpravah o reformah so bila britanska stališča prav tako vedno zelo premišljena in v veliko pomoč. Zato menim, da je smiselno prav tu spregovoriti o tej temi, pri čemer vabim vse, ki ustvarjate to politično in intelektualno energijo, da se mi pridružite.

Vse doslej povedano naj bi bilo več ali manj uvod. Rad pa bi dodal, da ima reforma ZN poleg tega, da se razume na različne načine, tudi različne pomene in vsak razpravljavec se mora odločiti, katerega bi želel dati reformni zasnovi. Po mojem mnenju, ki temelji na izkušnjah iz ZN, obstajajo trije pomeni in prav vsi so zelo pomembni za katero koli današnjo razpravo. Prvič, pri reformi ZN gre za prakso in inovativnost. Reforma ZN je nekaj, kar se dogaja, kar je praktično in inovativno. In te razsežnosti se v nobeni razpravi ne sme zanemariti, kajti stvari so se spremenile. Spremenile pa so se različno, včasih na bistvene in zelo pomembne načine. Drugič, na reformo je treba gledati tudi kot na sistemski izziv – izziv sistemu kot celoti. Prakse, ki spreminjajo ZN, sicer najprej vplivajo na en del sistema, nato pa še na sistem kot celoto. Zato je dobro narediti korak nazaj in pogledati, kakšen je bil ustvarjeni učinek in kakšen naj bi bil želeni učinek za prihodnost. In tretje dejstvo, ki ga ne smemo nikoli zapostaviti, je, da je reforma stvar moči. ZN so politični sistem. In zato imajo politična moč in vse njene sestavine zelo pomembno vlogo pri vsaki razpravi in vsakem dejanju, ki se nanaša na reformo ZN.

Ker sem govor začel z arhitekturno prispodobo, ki sem si jo izposodil pri Douglasu Hurdu, bi rad povedal še nekaj besed o treh razsežnostih reforme in pri vsaki od njih začel s to prispodobo, čeravno se od primera do primera razlikuje. Najprej, ko govorimo o reformi ZN kot o praksi in inovativnosti, lahko rečemo, da so ZN skozi čas dajali vtis konstrukcije iz množice barak in šotorov. Ustvarjene so bile majhne stvari, pa tudi večje, nekatere od njih trdne, spet druge manj trdne. Tako se organizacija danes zdi kot sistem barak in šotorov, ustvarjenih skozi čas.

Priznati moramo, da so se ZN iz organizacije, ki je bila sklicateljica konferenc in pripravljavka normativov, spremenila v zelo operativen sistem, sistem, ki večino svoje energije namenja operativnemu delu na terenu, v težkih okoliščinah.

Če pogledamo njihov proračun, lahko vidimo, da znaša tako imenovani redni proračun manj od ene četrtine skupne porabe sistema ZN ter da so posebni in skrbniški skladi, ki so se sčasoma oblikovali, v celoti večji od rednega proračuna. Da ne govorimo o proračunu za mirovne misije, ki je seveda veliko večji od rednega proračuna. Torej se znajdemo v položaju, ko redni proračun, s katerim se financira osnovno delovanje ustanove, predstavlja 20 % skupne porabe, medtem ko 30 % odpade na posebne in skrbniške sklade ter 50 % na mirovne misije. To nam pove kar nekaj o tem, kako je bil sistem zasnovan. Če pogledamo stanje pri osebju, lahko vidimo, da dela približno ena tretjina na štirih sedežih v New Yorku, Ženevi, na Dunaju in v Nairobiju, dve tretjini pa na terenu v različnih misijah oziroma na razvojnih, človekoljubnih in drugih področjih, kar pa ne vključuje mirovnih misij. Slednje so ločena postavka, ki je seveda veliko večja. Danes imamo približno 120.000 mirovnikov. Torej je v sistemu daleč največja postavka ohranjanje miru.

Prav tako moramo razumeti, da se je vse to dogajalo v času, ko je za redni proračun veljalo pravilo nične nominalne rasti. Organizacija nima pristojnosti, da bi si izposojala ali iskala sredstva zunaj prispevnega sistema. Torej je sistem financiranja zastavljen tako, da po eni strani omejuje možnost širitve osrednje birokracije ZN, po drugi pa spodbuja celo vrsto projektno naravnanega delovanja in njegovo financiranje. In na tej podlagi se je oblikovala praksa, ki je spremenila sistem in mu dala videz množice barak in šotorov.

Seveda slika, prikazana s to nekoliko poenostavljeno prispodobo, ni popolna, kajti nekatere spremembe so bile tako pomembne in tako velike, da jih ne bi mogli opisati z "barakami" ali "šotori". Mednarodno kazensko sodišče je na primer nekaj, kar je popolnoma zunaj tega okvira. Vendar pa je bil značilen tudi način, s katerim je bil oblikovan ta del sistema. Začelo se je z Mednarodnim kazenskim sodiščem za vojne zločine na območju nekdanje Jugoslavije, vzpostavitev katerega je spodbudila vojna v Bosni in Hercegovini ter nezmožnost ZN, da jo ustavijo. Zato je bilo ustvarjeno novo ozračje, ki je mednarodni skupnosti omogočilo sklenitev pogodbe oziroma sprejetje statuta Mednarodnega kazenskega sodišča in, kar je bilo res zelo presenetljivo, da je statut začel veljati že po štirih letih. Med letoma 1998 in 2002 je bilo opravljenih 60 ratifikacij. To je bil torej res velik dosežek, ki daje sistemu ZN zelo pomembno in novo, dodatno razsežnost in ki ga seveda ne bi smeli opisati niti z barako niti s šotorom, ampak z nečim veliko večjim, trdnejšim in trajnejšim.

To me privede do drugega pomena reforme ZN, reforme kot sistemske naloge. Tu bi rad uporabil drugačno arhitekturno prispodobo. Tisti, ki ste bili – verjamem, da vsi – na sedežu ZN v New Yorku, veste, kakšno je videti drugo nadstropje. To je nadstropje, na katerem se vstopa v konferenčne dvorane osrednjih organov ZN. Tu je vhod v dvorano Generalne skupščine, pa tudi v dvorane Ekonomsko-socialnega sveta, Skrbniškega sveta in Varnostnega sveta. V skladu z Ustanovno listino so to glavni organi ZN. Če pa se človek sprehodi po drugem nadstropju vsak dan, kar sem sam počel kar lepo število let, ugotovi, da arhitektura nič več ne odseva stvarnosti, kajti Skrbniški svet gosti v svojih prostorih vse vrste sestankov, ki nimajo nobene zveze z nekoč pomembno vlogo ZN – z upravljanjem skrbniških ozemelj.

Mimogrede, opazil sem, kako ljubosumen in poseben je Varnostni svet, ko nikomur ne dovoli, da bi zasedel njegovo konferenčno dvorano. Po drugi strani pa je Skrbniški svet izginil. Pravzaprav ga ni več. Pravno sicer še obstaja, vendar ni več dejaven. In nato si človek zastavi vprašanje o spremembi sistema glavnih organov. Imamo konferenčno dvorano, ki je bila prvotno namenjena Skrbniškemu svetu, vendar potrebe po skrbništvu ni več. In ko sem hodil po teh hodnikih, se mi je porodila zamisel, da res ne bi bilo slabo, če bi Komisijo za človekove pravice povzdignili na raven Sveta za človekove pravice, torej na raven enega od osrednjih organov, kar bi bil zelo naraven razvoj. Značilnost današnjega sveta so suverene države. In te države so človekove pravice sprejele za eno od osrednjih mednarodnih tem, ki ji je treba nameniti nenehno pozornost. Zato se je zdelo povsem naravno, da se Skrbniški svet razpusti ali postavi nekam v muzej, namesto njega pa vzpostavi Svet za človekove pravice. Pri tem razmišljanju ima tudi arhitekturna razsežnost svojo vlogo. In res je bil leta 2005 ustanovljen Svet za človekove pravice, sicer ne kot osrednji, ampak kot pomožni organ Generalne skupščine, kar je nekoliko višje od izvršilne komisije Ekonomsko-socialnega sveta (ECOSOC), kar je bil prejšnji status Komisije za človekove pravice. Na novo vzpostavljeni svet je uvedel nekaj zanimivih in precej inovativnih praks.

Rad bi eno omenil. Prepričan sem, da poznate postopke in prakse Sveta za človekove pravice. Izvaja nekaj, kar se imenuje vsesplošni občasni pregled. Pregleduje stanje človekovih pravic v vseh državah članicah Združenih narodov. Ob njegovi ustanovitvi se je zdelo primerno, da mora biti eno od pravil, ki urejajo ta postopek, da je treba najprej preveriti pregledovalce. Ali povedano drugače, da države, ki naj bi postale članice Sveta za človekove pravice, dopustijo, da se še pred nastopom članstva najprej razpravlja o njihovem stanju človekovih pravic in tako poskrbi za večjo enakopravnost obravnavanja vseh držav. Menim, da je to zelo tehtno načelo, ki ga treba ohraniti. Sam si želim, da bi praksa Sveta za človekove pravice vključevala tudi načelo, da naj ne bi bilo nobene takojšnje ponovne izvolitve, tako da nobena država ne bi mogla de facto postati njegova stalna članica. Kroženje mora biti dovolj pogosto, da bi sistem lahko odseval čut za enako obravnavanje vseh članic ZN. To pa je zelo težko doseči in do danes ni bilo doseženo. Toda slišim celo predloge, da naj bi se po razdobju vsesplošnega občasnega pregleda uvedlo nekakšno "razvrščanje", da bi se nekatere države obravnavale kot dovolj zrele in dovolj izključene iz kritik, tako da njihovih poročil ne bi bilo več treba preverjati. Menim, da bi bil to zelo napačen pristop. Prav tako menim, da ni mogoče nobeno "razvrščanje". Biti moramo budni in se ozreti po vseh težavah v zvezi s človekovimi pravicami v vseh državah sveta. Vsesplošni občasni pregled je pomemben kot univerzalni postopek.

Vem, da je veliko nezadovoljstva z dosedanjimi dosežki Sveta za človekove pravice. Vendar pa menim, da moramo biti glede tega potrpežljivi in ostati stvarni; ZN se ne morejo izogniti temu, da ne bi bili politični prostor, zato bo imela politika besedo v vseh razpravah, tudi o človekovih pravicah. To seveda pomeni, da bi morale države, ki jemljejo človekove pravice resno, razmišljati, kako naj se organizirajo, kako naj čim bolje opredelijo svoje prednostne naloge in kako naj si glede človekovih pravic zagotovijo skladen načrt. Prav tako morajo razviti ustrezen sistem medsebojnega komuniciranja, da bodo lahko učinkovite v nekem političnem subjektu, kar je seveda vsak organ ZN, ki ga sestavljajo predstavniki držav.

Ta del moje predstavitve bi rad končal z besedami, da je sistem treh svetov ZN, ki ga je nekdanji generalni sekretar Kofi Anan v svojem poročilu o reformi ZN iz leta 2005 ponudil kot zgled za prihodnost, nekaj, o čemer velja razmisliti. Svetu za človekove pravice kot najbolj inovativni sestavini v tem okviru je treba nameniti več pozornosti in ga tako dodatno okrepiti. Treba ga je povzdigniti na raven pričakovanj, ki so spremljale njegovo ustanovitev.

Tretji vidik reforme je reforma kot vprašanje politične moči. To je zelo očitno. V tej zvezi bi rad uporabil še eno arhitekturno prispodobo. Kakor veste, prav zdaj obnavljajo sedež ZN v New Yorku. Po nekako 60 letih so ZN prišli do točke, ko se njihova stavba celovito obnavlja. Veste tudi, da se je o potrebi njene splošne obnove razpravljalo zelo dolgo, pri čemer je bila odsotnost večjega posega predmet dolgoletnih kritik. Toda zdaj se stavba končno obnavlja in mogoče je dozorel čas, ko lahko o spremembi sistema ZN spregovorimo velikopotezneje.

Nedvomno je v tem okviru reforma Varnostnega sveta najdrznejša sestavina. O njej se zelo pospešeno razpravlja zadnjih dvajset let. Obstaja delovna skupina, ki je bila ustanovljena leta 1992 in se je doslej posvečala vprašanju delovnih metod Varnostnega sveta, ki so se spremenile in se močno razlikujejo od tistih izpred nekako dvajsetih let, pa tudi vprašanju njegove sestave. Vendar pa, ob vsem spoštovanju do opravljenega dela, ni videti nobenega resničnega napredka, pri čemer lahko razumemo obstoječe omahovanje, kajti celovit poseg v sestavo Varnostnega sveta bi bil poseg v bistveno, verjetno temeljno vlogo organizacije. Razumeti je treba, da je to občutljiva zadeva, in tudi, da se vlade, ko so v dvomih, raje odločajo za status quo kakor za spremembe.

Sam pa vendarle menim, da so spremembe nujne. Zelo na kratko bi rad pojasnil, kaj imam v mislih glede morebitnih sprememb, ki se nanašajo na sestavo Varnostnega sveta. Sam spadam med tiste, ki verjamejo, da bi bilo treba vključiti vanj nove stalne članice. Po mojem mnenju naj bi se vključilo največ šest (6) novih stalnih članic, od katerih nobena ne bi imela pravice veta. Menim še, da je treba pravico veta pustiti v Ustanovni listini tam, kjer je, in da se ne bi smela širiti. Prav tako bi morali zelo podrobno pregledati način, kako se izmenjujejo nestalne članice, pri čemer menim, da bi bilo mogoče oblikovati sistem dveh vrst menjave – pogosto in redno. Mislim, da je kar nekaj držav, ki bi jih zanimala pogostejša menjava in ki bi bile glede na svoje zmožnosti ter prispevek k mednarodnemu miru in varnosti do tega tudi upravičene. Te države bi se lahko izvolile v skupino dvanajstih (12) držav, ki bi se izmenjale vsak drugi mandat, kar pomeni, da bi v vsakem dveletnem mandatu dobili šest (6) dodatnih nestalnih članic s pogosto zamenjavo. Če bi bilo to izvedljivo, kar politično seveda ni lahko, nikakor pa ni nepredstavljivo, bi po mojem mnenju preostala le še potreba po majhni razširitvi članstva z redno izmenjavo, pri čemer imam v mislih tja do osem (8) članic.

Največje skupno število članic Varnostnega sveta bi bilo tako petindvajset (25) – pet (5) sedanjih stalnih članic, šest (6) novih stalnih članic, šest (6) nestalnih članic s pogostim menjavanjem in osem (8) nestalnih članic z običajnim menjavanjem. To bi bila sestava, ki bi po mojem mnenju odsevala stvarnost današnjega sveta.

Vem, da se na tovrstno razmišljanje gleda kakor na razmišljanje, ki je značilno za profesorje – profesorji radi ponujajo ideje in oblikujejo sheme. Za tem omizjem pa sedite diplomati, politiki, kritični misleci in prepričan sem, da močno dvomite o tem, kar sem pravkar dejal. Toda razlog, da sem se to vendarle odločil povedati, je, da moramo imeti vzorce. Brez njih se verjetno nikoli ne bomo sposobni dogovoriti o ničemer. Vem pa tudi, da obstajajo alternativni vzorci, ki so bili predlagani v preteklosti, da obstajajo začasni vzorci, ki se prav tako predlagajo, in da obstajajo tudi takšni, ki so prepričani, da v sistem ne bi smeli uvesti nobene spremembe. Vse to je res in tega tudi ne zanikam. Vse, kar poskušam povedati, je preprosto to, da moramo razmišljati o sistemu ZN kot o nečem, kar se mora prilagajati splošni stvarnosti našega časa. In ta se je spremenila, zato potrebujemo inovativnost.

Govorim že več kakor dvajset minut. O drugih vidikih reforme, ki jih je verjetno mnogo in od katerih bi bili nekateri v tem trenutku morda res zelo zanimivi, ne nameravam govoriti. Naj se le na kratko dotaknem pomembnega primera. Prepričan sem, da mnogi od vas razmišljate, kako naprej po Københavnu. Z izidom københavnske konference o podnebnih spremembah ni bil zadovoljen nihče, kar ni nepomembno in ima svojo težo. Vendar pa največja težava glede tega, kako naprej in kaj lahko pričakujemo na naslednji stopnji, ostaja. Vidimo, da se pesimizem poglablja, in čim več časa preteče, tem očitnejši je. Menim, da to ni zdravo. Treba bi bilo ugotoviti, kakšne metode dela naj se predlagajo za prihodnost, da bi na neki prihodnji točki dosegli smotrn sporazum.

Pri tem imam v mislih zlasti en vidik. Podnebne spremembe so nekaj, kar je povezano s celo vrsto zelo različnih interesnih skupin, ne le s suverenimi oziroma razvitimi državami in državami v razvoju. Razmišljati moramo tudi o gospodarskem sektorju in različnih specializiranih organizacijah, kakršna je Mednarodna pomorska organizacija s sedežem v Londonu, ki doslej v tem procesu ni imela pravega glasu. In kako to storiti? Kako naj zagotovimo prostor in organizacijski mehanizem, ki bi dala različnim akterjem, resnično udeleženim v vprašanjih globalnega segrevanja, pravo vrsto glasu? Kakšne izboljšave so potrebne? Doslej v tem procesu ni bilo mogoče ustrezno izraziti vseh stališč.

Po mojem mnenju res potrebujemo inovativnost za organizacijo pogajalskega procesa, da bi vse te interese lahko povezali in jih obravnavali tako, da bi na koncu dosegli skladen dogovor. Za to pa so seveda potrebni inovativni pravniki in skrbne priprave.

In tu bi rad končal. Govoril sem skoraj 25 minut in se že veselim vaših pripomb. Če pa imate kakršna koli vprašanja, bom nanja poskušal odgovoriti. Najlepša hvala.