Nagovor na konferenci Evropskega inštituta za socialne pravice

Ljubljana, 29.9.2011  |  govor

Nagovor predsednika Republike Slovenije dr. Danila Türka na letni konferenci Evropskega inštituta za socialne pravice (EISS), z naslovom Temeljne socialne pravice kot človekove pravice
Ljubljana, 29. september 2011


Hvala, profesor dr. Grega Strban, da ste me povabili k besedi. Povabilo sem sprejel z dokajšnjim presenečenjem, saj me v sedanjem času vabijo, da srečanja začnem s pozdravnim nagovorom, da ponudim le nekaj splošnih misli. Včasih pa se zgodi, da me povabijo, naj govorim kot nekdanji profesor. Ko pride povabilo z nekdanje alme mater in moje nekdanje pravne šole, ki je moje "naravno okolje", tega vabila ne morem jemati kot rutinsko priložnost. Razumem ga kot vabilo h kritični razpravi. Naša razprava mora biti kritična, ker živimo v času, ko se stvari spreminjajo, kot smo slišali od predsednika Evropskega inštituta za socialno varnost, profesorja dr. Josa Berghmana. Vprašanje zakaj, kaj, kako in s kakšnim namenom se morajo stvari spremeniti, je v dobi družbene preobrazbe in tudi političnih napetosti, v kateri živimo, dejansko eno osrednjih vprašanj.

Razpravljamo o temi, ki je družbeno zahtevna in pomembna ter politično težavna. Vprašanja družbene blaginje, socialni status in splošni socialni položaj sodijo med najobčutljivejša politična vprašanja v kateri koli družbi, zlasti v državi, kot je Slovenija, ki v svoji ustavi državo opredeljuje kot "socialno državo". Slovenija ni le demokratična republika, ni le država, urejena z vladavino prava, ampak skuša biti tudi socialna država. Tako imamo pred sabo temeljni izziv in zato ne preseneča, da se naslov govora, ki mi je bil predlagan in sem ga sprejel brez vsakršnih sprememb, glasi Temeljne socialne pravice kot človekove pravice.

Mogoče je sicer postaviti vprašanje, zakaj je ta enačaj potreben, zakaj je treba govoriti o temeljnih družbenih pravicah kot človekovih pravicah. Odgovor bi lahko bil, da govorimo vendar o nekem splošnem načelu, da so temeljne socialne pravice človekove pravice in torej tu ni kaj razpravljati. Pogledati moramo le instrumente človekovih pravic in že bomo videli, kaj so človekove pravice, tako da si moramo prizadevati le za njihovo uresničevanje. Očitno pa živimo v času, ko se stvari spreminjajo in ko je vse pod vprašajem, vključno z naravo socialnih pravic.

Moja prva hipoteza je, da se, če govorimo o socialnih pravicah kot človekovih pravicah, moramo vprašati tudi, ali se regulativna funkcija države pravilno razume in pravilno razvija. Preživeli smo dolgo obdobje, ko je bila deregulacija dnevni ukaz in je bila regulativna funkcija države že načeloma pod vprašajem. Zdaj mislim, da moramo vprašanje zastaviti drugače: ali ni prišel čas za ponovno uveljavitev regulativne funkcije države? Verjamem, da težav danes ni mogoče rešiti brez močnejše vloge državne regulacije, brez skrbnejšega pogleda v upravljanje globalnih financ in brez pravnega urejanja, zlasti s stališča vpliva na socialni položaj ljudi.

Država, to moramo razumeti, ni le organizirana sila, ki lahko postane sovražnica svobode. Država je tudi organizirana legitimnost, ki hrani družbene vrednote in ščiti skupno dobro. Mislim, da ni odveč na začetku naše konference postaviti teh nekaj osnovnih točk. Vprašati se moramo, kakšne vrste državo si želimo, kakšno regulativno funkcijo pričakujemo od nje in kaj je treba narediti v globalnem okviru. Končno je mednarodna skupnost predvsem skupnost držav, in čeprav so države v zadnjih desetletjih oslabele, to ne pomeni, da so opustile ali morda celo izgubile regulativno funkcijo ali pravico do pravnega urejanja. To je eno od temeljnih vprašanj, ki se ne dotika neposredno jedra problema socialnih pravic kot človekovih pravic, ampak je pomembno za vsako rešitev, do katere lahko privede razprava o socialnih pravicah. Regulativna vloga države bo pomembna.

Naj zdaj preidem neposredneje na vprašanje socialnih pravic kot človekovih pravic. Človekove pravice so v tem okviru pomembne, saj so prepreka za najrazličnejše vrste zlorab: bile so prepreka za zlorabe, ki jih je izvajala država – v dvajsetem stoletju smo videli, kako močna je lahko ta kot kršiteljica človekovih pravic. Pogledati pa moramo tudi druge kršitelje. Včasih je treba državo in državnopravno ureditev razumeti kot prepreko za kršitve, ki jih izvajajo nedržavni dejavniki. To se je v najbolj dramatičnem pomenu pokazalo v vojnah, zlasti na Balkanu, kjer so največ najhujših kršitev človekovih pravic in humanitarnega prava zagrešili nedržavni dejavniki in kjer se je dramatično občutila odsotnost države. Seveda pa obstajajo tudi veliko manj dramatične okoliščine, ki si jih je treba ogledati, in razumeti moramo tudi, da državo ter človekove pravice lahko povezujemo v skupnem prizadevanju za varovanje ljudi in človeškega dostojanstva.

Ko sem prvič videl predlagani naslov Temeljne socialne pravice kot človekove pravice, sem se spomnil na pekinško konferenco o pravicah žensk iz leta 1995, katere geslo, ki so ga najprej oblikovale organizacije civilne družbe in je bilo kasneje sprejeto za geslo konference kot celote, je bilo "Ženske pravice so človekove pravice". Geslo je bilo zelo močno, saj je pojasnjevalo, da ženske pravice niso ločene od človekovih pravic, in nas spominjalo, da človekove pravice dejansko pripadajo vsem ter da je diskriminacija po spolu temeljna kršitev človekovih pravic. Zato zaradi mobilizacijskega potenciala verjamem, kako zelo koristno je lahko opominjanje nas samih na dejstvo, da so socialne pravice tudi človekove pravice.

Spomnimo se na tej točki, da Splošna deklaracija o človekovih pravicah (1948) v svojem besedilu vključuje obsežen del, namenjen gospodarskim in socialnim pravicam, in se vprašajmo, zakaj je tako. Zelo na kratko poglejmo: 17. člen – pravica do premoženja, 22. člen – pravica do socialne varnosti, 23. člen – pravica do dela, 24. člen – pravica do počitka in prostega časa, 25. člen – pravica do primerne življenjske ravni, 26. člen – pravica do izobraževanja, 27. člen – sodelovanje v kulturnem življenju in 28. člen – pravica vsakega človeka do takega družbenega in mednarodnega reda, v katerem se lahko v polni meri uresničujejo vse človekove pravice. Si lahko predstavljate globino ambicije, ki je motivirala pisce tega 28. člena – pravica do takega družbenega in mednarodnega reda, v katerem se lahko v polni meri uresničujejo vse človekove pravice?

Visoko ambicijo Splošne deklaracije človekovih pravic je mogoče razložiti. Obdobje po drugi svetovni vojni je bilo obdobje močnega strahu pred kršitvami človekovih pravic, to je bil čas, ko je vojna, ki se je končala le nekaj let prej, sprožila močno potrebo po spremembi družbe, po njenem izboljšanju. Izraz tega posebnega vzdušja predstavlja program, zajet v Splošni deklaraciji človekovih pravic. Če to besedilo pogledamo z današnje perspektive, vidimo, da je bilo veliko narejenega in da so sistemi socialnega varstva predvsem v Evropi napredovali. Obenem pa vidimo, da je zaradi razvoja v zadnjih 20 ali 30 letih velik del logike in vsebine Splošne deklaracije človekovih pravic pod vprašajem.

Očitno je Splošna deklaracija človekovih pravic pomenila šele začetek. Sledili so še drugi mednarodni instrumenti. Koristno se je spomniti nekaterih temeljnih dejstev o pravni ureditvi na svetovni ravni. Prepričan sem, da boste kasneje podrobneje razpravljali o vprašanjih pravne ureditve na ravni Evropske unije, Evropskega sodišča in nacionalnih sistemov. Na začetku razprave je koristno priklicati v spomin nekatere osnovne pojme iz Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, mednarodne pogodbe, ki skuša opredeliti ekonomske, socialne in kulturne pravice z dosledno pravnimi izrazi in zagotavlja podlago za njihovo izvajanje preko pravnih sredstev.

Danes ima Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah 160 držav podpisnic. Zelo veliko držav po vsem svetu je pakt ratificiralo. Seveda so bili s temi ratifikacijami povezani tudi pridržki. Treba je razumeti, da vse države niso pristopile k paktu v dobri veri. Vseeno pa je pakt pomemben pravni akt, ki prinaša veliko razlag, kako se lotiti vprašanja socialne varnosti na splošno.

V paktu piše, da je treba postopoma uresničevati obveznosti, ki izhajajo iz ugotovljenih ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic. Zaradi te določbe se Pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah bistveno razlikuje od Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah, ki zahteva takojšno in polno uresničitev pravic, zagotovljenih s tem paktom.

Nesrečno je dejstvo, da je Splošna deklaracija človekovih pravic (1948) dobila svoj izvedbeni mehanizem v dveh različnih paktih (1966), v enem, ki obravnava državljanske in politične pravice, in drugem z ekonomskimi, socialnimi in kulturnimi pravicami. To je bilo sicer razumljivo zaradi političnih in pravnih razlogov, vendar nesrečno v tem, da je pripomoglo k prepričanju, da se ekonomske in socialne pravice temeljno razlikujejo od državljanskih in političnih pravic in da jih je zato treba imeti za nekaj mehkejšega, bolj postopnega, nekaj, kar se lahko v celoti izpolni ali pa tudi ne.

Zato v letu 1976, ko je Pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah zaživel kot pogodba, še ni bilo jasno, kako bo razložena ta osnovna razlika med postopnim uresničevanjem v primerjavi s takojšnjo uresničitvijo. Da se je pojavila verodostojna razlaga, je bilo potrebnih nadaljnjih 15 let. To se je zgodilo šele po oblikovanju Odbora za ekonomske, socialne in kulturne pravice, posebnega strokovnega izvedbenega organa, ki je leta 1990 izdelal prvi splošni komentar. Ta splošni komentar je koristen, ker razloži več stvari, ki so pomembne v kateri koli razpravi o spremembah na področju socialnih pravic.

Prvič, v splošnem komentarju je razlaga, da obveznosti ravnanja (postopno uresničevanje) in obveznosti rezultata niso nujno tako različne, kot je videti na prvi pogled. Med same obveznosti ravnanja spada zelo trdna, določna obveznost rezultata – obveznost nediskriminiranja. Tako mora biti vse, kar se naredi, vse, kar se zgodi, vsaka reforma, vsaka sprememba, do katere pride, opravljeno tako, da ne povzroči nobene oblike diskriminacije.

Koncept nediskriminacije sproži nadaljnja vprašanja, saj se v resničnem življenju, v dejanski praksi diskriminacija pojavi zelo hitro. Pravnemu analitiku, sodniku in na primer zakonodajalcu ni enostavno razlikovati med smiselnim razločevanjem, ki ga je treba sprejeti, ker dve situaciji nista nikoli čisto enaki, in nesprejemljivo diskriminacijo, ki je zelo trdna sestavina, zelo trdna temeljna pravna prepoved v vsem pravu o človekovih pravicah, vključno s pravom o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.

Odbor o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah je torej priskrbel okvir, za katerega mislim, da ga je treba nenehno imeti v mislih ob vsakem razmišljanju o reformah na področju ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic. Pri vsaki spremembi se prepričajmo, ali je opravljena tako, da varuje ljudi pred diskriminacijo, in bodimo zelo pazljivi glede nediskriminacije. To je nauk številka ena.

Nauk številka dve se nanaša na vprašanje, kaj pomeni postopoma izvajati, uresničevati ekonomske in socialne pravice. V paktu samem piše, da se od držav pričakujejo ukrepi ali, drugače rečeno, napredek se ne pričakuje brez njihove lastne aktivne vloge. Poleg tega morajo delovati v največjem obsegu, ki ga omogočajo razpoložljivi viri. Drugače povedano, prisotni morajo biti intenzivni napori, ne zadoščajo besede, da so viri omejeni in je zato dejavnost dopustno preložiti na kasneje. Vire je treba uporabiti v največjem možnem obsegu in države se morajo zavedati, kot piše v paktu, da je treba postopoma doseči polno uresničitev ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic.

Nedvomno gre pri vsem tem ves čas za vprašanje presoje, toda Odbor za ekonomske, socialne in kulturne pravice je zagotovil dober okvir za razmišljanje o spremembah socialnih pravic. Ko so spremembe potrebne, jih je treba izvesti z jasnim razumevanjem, da je treba socialne pravice v celoti uresničiti, da se govori o človekovih potrebah, ki so temeljne. Te zahtevajo popolno uresničitev, do katere je mogoče priti na različne načine. Lahko se uresničijo z zamudo, toda cilj polne uresničitve morajo zakonodajalci in vsi drugi, ki so vključeni v proces spreminjanja, upoštevati.

Odbor se je strinjal tudi, da obstajajo okoliščine, kjer so potrebni regresivni ukrepi, ki pomenijo korak nazaj. Ekonomski položaj lahko zahteva regresivne ukrepe občasno ali celo za daljše obdobje. Razložil pa je, da je pri katerih koli zavestno regresivnih ukrepih treba kar najbolj skrbno razmisliti in jih popolnoma utemeljiti, najprej s sklicevanjem na celotne pravice, navedene v paktu, in drugič, v okviru polne uporabe vseh razpoložljivih virov.

Vse to močno zadeva vsakršno razmišljanje o spremembah. Regresivni ukrepi so morda potrebni glede na slabšanje gospodarskega ali socialnega stanja. Tudi v primeru, da se to mora zgoditi, je treba potrebno skrb posvetiti upravičenosti do spremembe, pri utemeljevanju regresivne spremembe pa je treba pogledati na celoto pravic, ki jih zagotavlja Pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, vključno z načelom nediskriminacije.

Vprašanje, kaj to točno pomeni, ostaja odprto. Mislim pa, da se je pri razpravi o spremembah treba pazljivo izogniti omejenemu pogledu na socialne pravice, pogledu, ki na primer temelji na 9. členu Pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, ampak je treba na ta segment človekovih pravic pogledati kot na celoto in ugotoviti, kakšne učinke povzročajo regresivne spremembe.

To je nekaj temeljnih elementov razlage človekovih pravic, med njimi pravice do socialne varnosti, in prepričan sem o smiselnosti tega, da se spomnimo, kako je mednarodna skupnost izoblikovala določena osnovna merila za razprave o spremembah ter da ta osnovna merila, če jih skrbno analiziramo, zagotavljajo dobre smernice za katero koli razpravo o spremembah.

Socialne pravice so človekove pravice in verodostojna mednarodna interpretacija, ki to razlaga, že obstaja. Zdaj ima Pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah za sabo že dolgo obdobje uresničevanja. Kot sem povedal, je stopil v veljavo leta 1976, Odbor za ekonomske, socialne in kulturne pravice pa je izdelal številne nadaljnje splošne komentarje. Tisti, ki sem ga navedel, je iz leta 1990, kar pomeni precej zgodnje obdobje. Vendar pa je v novejšem času, leta 2008, Odbor izdelal Splošni komentar št. 19. To je bilo v času, ko je Pakt že zbral okoli 160 ratifikacij, in ta splošni komentar se osredotoča prav na pravico do socialne varnosti.

To pravico zagotavlja 9. člen Pakta, ki pravi: "Države pogodbenice tega Pakta priznavajo vsakomur pravico do socialne varnosti, vštevši tudi socialno zavarovanje."

Splošni komentar o pravici do socialne varnosti je veliko bolj obširen, predstavlja ga besedilo na kakih 30 straneh, v katerih je Odbor zelo skrbno analiziral svoje izkušnje pri poročanju držav podpisnic o vprašanjih socialne varnosti. Na osnovi tega je izdelal precej sistematičen okvir za razlago tega zelo kratkega člena in za morebitne spremembe pravne ureditve na tem področju. Odbor je tudi podal razlago, da je pravica do socialne varnosti dobila močno potrditev v mednarodnem pravu.

Vašo pozornost bi rad pritegnil k dejstvu, da je Odbor opredelil sklop tem, ki so še posebno pomembne pri uporabi 9. člena Pakta. Vsaka od njih je bistvena za razpravo o spremembah na področju temeljnih socialnih pravic. To ne velja le za pravico do socialne varnosti v skladu z njenim ožjim pomenom, ampak ima širši obseg razlag in uporab, ki se nanašajo na socialne pravice.

Posebno pomembne teme s široko uporabo so naslednje: na prvem mestu sta nediskriminacija in enakost spolov.

Nadalje se je treba še zlasti osredotočiti na potrebe nezadostno zaščitenih delavcev. Ti so opredeljeni kot posebno ranljiva skupina. Mednje spadajo delavci s skrajšanim delovnim časom, samozaposleni, priložnostni delavci in zaposleni na domu. Prav tako zahtevajo posebno pozornost ljudje, ki opravljajo neformalno delo, avtohtono prebivalstvo in manjšinske skupine, nedomačini in razseljene osebe ter migranti.

Ta opredelitev, ki jo mora upoštevati zakonodajalec ali analitik, ko razpravlja o vprašanjih spreminjanja temeljnih socialnih pravic, predstavlja uporabno orodje. Seveda ta opredelitev ponuja šele začetek kompleksne razprave o, recimo, spremembah v nacionalni zakonodaji, vendar jih ne bi smeli prezreti, kajti v nasprotnem primeru lahko kaj hitro privedejo do kršitev Pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, to pa je učinek, ki se mu je treba izogniti.

Pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah sem navedel zaradi pomembnosti tega mednarodnega sporazuma, ki ga je podpisalo 160 držav in ki ima zelo dobro razvit sistem interpretiranja ter zelo bogate izkušnje pri izvajanju. Verjamem, da mora Pakt upoštevati tudi evropski kontekst, kjer so nacionalni sistemi socialnih pravic veliko kompleksnejši kot v drugih delih sveta. Tu so bolj razviti, vendar pa so še vedno znotraj istega pravnega okvira kot sistemi v drugih delih sveta.

To, kar bi rad povedal za zaključek, pa se nanaša na naš lastni sistem v Sloveniji. Slovenija je podpisnica Pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter drugih instrumentov, o katerih bo govor kasneje med konferenco. Torej je treba izvajanje teh mednarodnih instrumentov vzeti resno. V kateri koli razpravi o spreminjanju socialnih pravic je treba upoštevati pomembnost navedenih prednostnih nalog. Slovenija pa ima še eno skrb, za katero verjamem, da obstaja v mnogih drugih državah po Evropi, in za katero upam, da ji bo med konferenco posvečena ustrezna pozornost.

Ta skrb je koherentnost socialnega sistema. Postopoma smo razvili sklop pravil, ki koristijo različnim ljudem in imajo pozitiven kumulativni učinek. Ko pride do sprememb, moramo paziti, da ne ustvarimo nečesa nekoherentnega. Morda bi morali s procesom spreminjanja poskusiti izboljšati medsebojno povezanost. Včasih lahko to privede do zelo tehničnih, zelo praktičnih instrumentov.

V Sloveniji veliko govorimo o konsolidiranju naše informacijske baze v celotnem procesu spreminjanja socialne zakonodaje ali izvajanja obstoječe zakonodaje. Zanimivo bi bilo izvedeti, kako bo deloval sistem, v celoti podprt z informacijskimi tehnologijami. Velike upe smo stavili na pričakovanja, da bo boljši in bolj prečiščen sistem informiranja zagotavljal boljšo sliko. Vendar smo ugotovili, da je tak sistem težko vzpostaviti.

Zanimivo bo slišati od udeležencev iz drugih držav, kako se zagotovi koherentnost in transparentnost sistema kot celote. Poleg tega, kako odpraviti podvajanje in bojazen, da socialne ugodnosti, ki se izvajajo, dejansko povzročajo nasproten učinek, ker zmanjšujejo pobudo ljudi, da bi se ukvarjali s produktivnim delom? Ti argumenti so v Sloveniji zelo pogosti in verjamem, da tudi v politiki drugih držav. Presegajo tudi celoten koncept človekovih pravic, v glavnem pa zadevajo vprašanje, kako je mogoče doseči učinkovitost in koherentnost v politiki socialne varnosti.

Koherentnost sistema, njegova transparentnost in verodostojnost so potrebni, da dobimo odgovore na vprašanja o njegovi vitalnosti in potrebnosti. To je danes naloga prednostnega pomena. Tehnične ureditve, na primer informacijsko-tehnološko podlago sistema socialne varnosti, je treba zasnovati z zavedanjem o prednostnih nalogah socialne varnosti kot človekove pravice, ki je zagotovljena v mednarodnih pravnih instrumentih, kot je Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.

S to mislijo bi rad zaključil svoja opažanja. Hvala vam za pozornost.