Predavanje: Od Helsinške sklepne listine do nove listine OVSE: vprašanje nove varnostne arhitekture

Helsinki, 9.3.2010  |  govor

Predavanje predsednika Republike Slovenije dr. Danila Türka na združenju Paasikivi z naslovom Od Helsinške sklepne listine do nove listine OVSE: vprašanje nove varnostne arhitekture
Helsinki, 9. marec 2010


Spoštovani profesor Mikko Viitasalo, predsednik sveta,
spoštovani gospod Martti Enäjärvi, generalni direktor,
spoštovani visoki gostje,
gospe in gospodje,

počaščen in ponosen sem, da lahko nagovorim to ugledno združenje, imenovano po Juhu Kustiju Paasikiviju, enem od velikih evropskih državnikov 20. stoletja.

Težko in tragično obdobje zgodovine, v katerem je moral delovati predsednik Paasikivi, nas spominja, da je Evropa preživljala zelo težka obdobja in da je naš čas v marsičem srečnejši od preteklega.

Spominja nas tudi na to, da sta za napredek na mednarodnem prizorišču potrebna državniška modrost in realizem, lastnosti, ki ju v polni meri najdemo pri delu predsednika Paasikivija.

Njegov prispevek k miru, stabilnosti in varnosti v Evropi je bil izjemen. Manj kot dve desetletji po njegovi smrti je bila v Helsinkih velika konference, na kateri se je oblikoval okvir za prihajajoči čas blaginje in miroljubnih sprememb. Hladna vojna se je končala, pojavile so se nove možnosti.

Letos bomo počastili 35. obletnico Helsinške sklepne listine Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi. Prav je, da izkoristimo to priložnost in tu v Helsinkih razmislimo o razvoju evropske varnostne arhitekture in njeni prihodnosti.

Odločil sem se za poseben vidik, za razmislek o prepletanju državnih in nedržavnih vidikov evropske varnosti in sodelovanja.

Bežen pregled zgodovine OVSE

Že hitra primerjava med Helsinško sklepno listino, sprejeto 1. avgusta 1975, in današnjimi načrti organizacije razkrije pomemben razvoj na njenem političnem in varnostnem prizorišču.

Leta 1975 so OVSE skoraj popolnoma obvladovale države in vlade. Varnostno okolje je bilo skoraj v celoti odvisno od takratnih vojaških sistemov in velikih vojska, ki so bile obenem grožnja mednarodni varnosti in jamstvo za varnost. Danes je stanje drugačno – veliko bolj je usmerjeno v človeka in zelo so poudarjena vprašanja, kot so demokracija, človekove pravice in usoda manjšin.

Res je, da Helsinška sklepna listina navaja človekove pravice, toda zelo splošno ali pa previdno postavljene v okvir sodelovanja med državami. V VII. načelu sklepne listine pa je vendarle daljnosežna določba: pravica posameznika, da vé za svoje pravice in dolžnosti in da jih uveljavlja. V tem načelu je izražena odločilna spodbujevalna zamisel – ljudem v vzhodni Evropi je omogočila, da so si prizadevali za spremembe in uresničevanje človekovih pravic. Posledice teh sprememb so bile dramatične in so popolnoma spremenile svet.

Prav tako je bila posledica tega tudi sprememba mednarodne ureditve. Konec je bilo dvopolnega sveta. Razpad Sovjetske zveze in varšavskega pakta je odprl nove možnosti sodelovanja na varnostnem področju. Narava groženj mednarodnemu miru in varnosti se je sčasoma spremenila. Mednarodnih oboroženih spopadov je bilo vse manj. Predvsem se je zmanjšalo število oboroženih spopadov na tistem območju OVSE, na katerem so izbruhnili v devetdesetih letih, še vedno pa je nekaj »zamrznjenih konfliktov«, ki ostajajo izziv.

Današnje grožnje mednarodnemu miru in varnosti so globalne in drugačne. Med temami mednarodne varnosti prevladujejo spori, ki nastajajo zaradi pojavov, kot so lakota, nalezljive bolezni, terorizem in mednarodni organizirani kriminal. Oboroženi spopadi med državami, predvsem pa tisti v državah, so sicer resna grožnja, vendar po navadi ne gre za boj med velikimi rednimi vojskami. Zanje sta značilnejša manjša intenzivnost in sodelovanje nezakonitih oboroženih skupin, ki pogosto napadajo civilno prebivalstvo. Danes so celo oboroženi spopadi bolj usmerjeni na ljudi kot na državo.

Temeljno vlogo pa imajo še vedno država in njene oborožene sile. Vprašanje je, kako ta vloga ustreza današnjim varnostnim izzivom ter kakšen splošni politični in varnostni okvir je zaradi tega potreben za zagotovitev trajnega miru in stabilnosti ter za razvoj in blaginjo na območju OVSE.

Vsi ti izzivi zahtevajo celovito preučitev vprašanj varnosti na območju OVSE, to je na območju med Vancouvrom in Vladivostokom. Pregled bi moral nujno vključevati vidike varnosti, usmerjene v državo in človeka. Poglobljena analiza in celoviti predlogi za prihodnjo varnostno arhitekturo so mogoči le, če vključujejo obe temeljni razsežnosti. Na nedavnem ministrskem srečanju OVSE v Atenah so ponovno poudarili zamisel vključujočega, celovitega in vserazsežnega pristopa k varnosti in sodelovanju v Evropi.

V zvezi s tem pregledom je dobrodošel nedavni prispevek predsednika Ruske federacije Dimitrija Medvedeva. Njegovemu predlogu za pogodbo o evropski varnosti bi bilo treba nameniti posebno pozornost in ga resno obravnavati. Je resen poskus predlagati pravni okvir za vseevropski varnostni sistem, ki bi zelo pripomogel k ohranjanju miru in varnosti na svetu. Poudarja v državo usmerjene vidike, zlasti nujnost mehanizmov za posvetovanje med državami, krepitev zaupanja in sodelovanja.

Uspeh tega pregleda bo odvisen od pravilne združitve prvin mednarodne varnosti, osredotočenih na državo, in prvin, osredotočenih na človeka. Končni izid – najboljši bi bil listina nove mednarodne organizacije, zasnovane na temeljih, ki jih je postavila OVSE – bi moral vključevati človeško razsežnost in odgovoriti na vprašanje, kako vključiti mehanizme za preprečevanja groženj človekovi varnosti. Moj današnji prispevek je poskus ponuditi razmislek o spoznanjih, pridobljenih v OVSE, in nekaj zamisli za nadaljevanje poti.

Položaj človekovih pravic in demokracije v sodobni evropski varnosti

Človekove pravice in demokracija so postale osrednja točka evropskega političnega programa. Zaradi novega pomena človekovih pravic in demokracije sta OVSE in Svet Evrope dobila nove dodatne naloge in oblikovala nove smernice za delo. Velik del sedanje razprave o človekovih pravicah in demokraciji se nanaša na vprašanje manjšin, ki je v Helsinški sklepni listini le omenjeno.

Pomemben del dejavnosti v zvezi s človekovimi pravicami organizira danes ena najpomembnejših institucij OVSE, Urad za demokratične institucije in človekove pravice. Urad dejavno pomaga pri volitvah in nadzoru nad njimi ter sodeluje pri vrsti drugih dejavnosti, povezanih s krepitvijo demokratičnih institucij. V sodobni Evropi, v kateri je demokracija pravilo, je jasno, da so svobodne in poštene volitve najzanesljivejše jamstvo za politično trdnost v državi ter za varnost in mir na mednarodni ravni. V Evropi se je uveljavilo načelo, da je demokratična vladavina jamstvo za mir. Toda delo pri uresničevanju tega načela se mora nadaljevati.

Biti moramo predvsem potrpežljivi in vztrajni. Prav tako pa moramo dobro razumeti politične kulture, ki obstajajo na območju OVSE in se med državami in regijami razlikujejo. Naučiti se moramo strpnosti. Zavedati se moramo, da se volilni sistemi držav razlikujejo, kar velja tudi za politične tradicije, in da moramo pri oblikovanju programov za podporo demokratizaciji v različnih državah upoštevati politično kulturo posamezne države.

Tu je potrebno opozorilo. So ljudje, ki pravijo, da imamo mednarodne standarde, ki jih je treba spoštovati. Sam o tem nisem čisto prepričan. Nikakor ni samoumevno, da bi imele OVSE in druge mednarodne institucije na njenem območju dovolj natančne in veljavne standarde glede volitev in volilnih sistemov. Ali imamo res mednarodno dogovorjene standarde glede pritožbenih postopkov ob morebitnih volilnih goljufijah? Mislim, da ne. Imamo sklop praks; zamišljamo si, kaj so svobodne in poštene volitve. Toda pozorni moramo biti na lokalne razmere, na politično kulturo posamezne države in razviti te standarde ob upoštevanju obstoječih izkušenj in prakse.

Ena od prihodnjih nalog bo določitev standardov. Ni jih treba predlagati takoj in kot dokončno in ustaljeno sodno prakso. Oblikujemo jih lahko zlasti kot priporočila, vodilna načela ali ustaljene dobre prakse. Ugotoviti moramo različne obstoječe prakse in si potrpežljivo prizadevati, da bi se dogovorili o standardih in dosegli izboljšanje volilnih praks na celotnem območju OVSE.

Drugo prednostno vprašanje je položaj narodnih in etničnih manjšin. Nedvomno zahteva to vprašanje nenehno pozornost. V Evropi je bilo dolgo časa zanemarjeno – tridesetletno obdobje med koncem druge svetovne vojne in Helsinško sklepno listino. Prevladovalo je prepričanje, da se bo s človekovimi pravicami posameznika samodejno poskrbelo za manjšinska vprašanja. Očitno se to ni zgodilo. V zadnjih 35 letih so evropske organizacije, zlasti OVSE, namenjale več pozornosti vprašanjem manjšin in razvile nekoliko sistematičnejši pristop. Bolzanska priporočila o narodnih manjšinah so med najnovejšimi primeri napredka, doseženega v zadnjih dveh desetletjih.

OVSE ima pri preprečevanju sporov kot osrednji točki zaščite manjšin zelo bogato prakso. Kaj torej pomeni preprečevanje etničnih sporov? Nespametno bi bilo čakati, da postanejo vprašanja medetničnih odnosov tako politično napeta, da bi pokazala znake preraščanja v nasilni spopad. Mnogo modrejše in učinkovitejše je pogledati prakse držav in njihove zakonodaje, zasnovane za pomoč pri urejanju medetničnih odnosov. To lahko vključuje zakonodajo s področja uporabe jezikov v javnem življenju, uporabe medijev ter prepoznavnosti manjšin in manjšinskih vprašanj v medijih. Na voljo pa mora biti še vrsta drugih instrumentov, ki bodo pomagali družbam vzpostaviti ravnotežje med različnimi etničnimi sestavinami. V zvezi s tem so seveda zelo pomembne izkušnje večetničnih držav.

Seveda so demokracija in človekove pravice le del političnega delovnega načrta, ki se naša na evropsko varnostno arhitekturo. Tu so še druga vprašanja, kot na primer okolje, varna preskrba s hrano, energetska varnost, migracije in tako naprej. Pri razpravah o novi evropski varnostni arhitekturi moramo upoštevati prav vsa. To pa nujno ne pomeni, da je treba za vsako od njih oblikovati nov mednarodni institucionalni dogovor. Kar pa resnično potrebujemo, so jasne zamisli o tem, kako so vsi ti vidiki povezani s samim bistvom arhitekturne zasnove. To pa spet zahteva jasno opredelitev tega bistva, torej načrtov varnostne arhitekture za prihodnost.

Načrti varnostne arhitekture za prihodnost

Čeprav so človekove pravice, demokracija in manjšine na območju OVSE temeljnega pomena, pa je vzpostavitev primerne mednarodne varnostne arhitekture širši projekt, ki zahteva postopnost v graditvi. To bo zahtevalo ustrezno opredelitev oblik sodelovanja med državami in njihovimi varnostnimi organizacijami. NATO trenutno preučuje nov strateški koncept. Predsednik Ruske federacije Medvedev je ponudil izčrpen predlog pogodbe o evropski varnosti, ki naj bi urejala sodelovanje med državami. Mednarodne razprave je treba dvigniti na višjo raven. Na območju OVSE so še posebej pomembni štirje vidiki predvidene varnostne arhitekture:

Prvi vidik nove varnostne arhitekture zahteva dokazano sposobnost najti rešitev za posamezne krizne razmere. Nič ni uspešnejše od uspeha. Na območju OVSE je kar nekaj kriznih razmer, ki trajajo bistveno predolgo. Nekatere od njih so opredeljene kot "zmrznjeni konflikti" Kavkaza. Za reševanje teh sporov bi moral obstajati hitri postopek. Prednostno bi se bilo treba posvetiti najstarejšemu, to je konfliktu v Gornjem Karabahu, ki je izbruhnil že pred dvema desetletjema. Bolje bi bilo najti rešitev prej kot pa pozneje. Dvajset let je dolgo obdobje, tako da obstajajo prav vsi razlogi za okrepitev prizadevanj glavnega mehanizma za ta spor, to je Skupine OVSE iz Minska, in pospešeno iskanje rešitve zanj. Na mizi so konkretni predlogi. In po njih se je treba ravnati. Če bomo na tem področju dosegli pomemben napredek, mu bodo seveda sledili drugi koristni učinki. Dokazana sposobnost reševanja kriznih razmer je pomemben pogoj za uspešnost vsake graditve nove varnostne arhitekture.

Drugič, nova varnostna arhitektura na območju OVSE bi morala omogočiti vzpostavitev novih partnerstev med celo vrsto obstoječih varnostnih organizacij. NATO je ena od njih, obstajajo pa še druge, kot sta Skupnost neodvisnih držav in Šanghajska organizacija za sodelovanja. Naša pomembna sedanja naloga je, da tem organizacijam ne zagotovimo le sobivanja, pač pa da jim omogočimo delovanje, ki ustvarja sinergije in čim boljše varnostne učinke. OVSE je lahko eden od forumov, na katerem se izražajo varnostne usmeritve regionalnih organizacij in potekajo razprave ter se spodbuja zbliževanje njihovih politik. To ne pomeni, da bi morali kakor koli zmanjšati pristojnost udeleženih organizacij. Kar potrebujemo, je pristni dialog, pristno izmenjavo izkušenj in razpravo, ki jo spodbuja nujnost zbliževanja. Seveda pa je treba ta hotenja postaviti na preizkušnjo. Prav to vrsto partnerstva zahteva položaj v Afganistanu, ki bo izjemno pomembna preizkušnja dejanske sposobnosti oblikovanja ustaljenega ravnanja, ki je bistveno za vsakršno novo varnostno arhitekturo na območju OVSE.

Tretjič, treba je doumeti, da se mednarodna varnost nanaša na ves svet in da moramo zato podpirati edino svetovno varnostno organizacijo, ki jo imamo – Združene narode. Brez Združenih narodov ni nobene rešitve za svetovno varnost. Združene narode je treba okrepiti in posodobiti, da bi postali učinkovitejši pri reševanju varnostnih vprašanj v današnjem času. Da pa bi to dosegli, potrebujejo Združeni narodi podporo regionalnih organizacij. Potrebujejo podporo organizacij, kot so OVSE, NATO, Šanghajska organizacija za sodelovanje, ASEAN, Afriška unija in druge. Glede tega so Združeni narodi že razvili uporabno prakso, kar vključuje redne sestanke generalnega sekretarja ZN z izvršilnimi vodji regionalnih organizacij. Toda to ne zadošča. Potrebujemo več. Potrebujemo boljše usklajevanje in več zbliževanja med dejavnostmi regionalnih organizacij in dejavnostmi Združenih narodov. Načrtovanje usmeritev in krizno upravljanje morata postati uveljavljena značilnost sodelovanja med regionalnimi organizacijami ter med njimi in Združenimi narodi.

Četrti in zadnji vidik je nujnost izboljšanja in okrepitve mednarodnega prava. Mednarodno pravo je pomembna vrednota na področju varnosti. Spoštovanje načel mednarodnega prava, kot so neuporaba sile, ozemeljska celovitost držav, pravica narodov do samoodločbe in druga načela, ostaja bistvenega pomena. Upoštevati pa je treba tudi dejansko prakso in pogledati, kje bi bilo treba ta načela nadalje opredeliti ali morebiti izboljšati. (Predpostavljam, da večje spremembe niso niti potrebne niti zaželene.) Dober primer tega je načelo samoodločbe narodov. Uresničevanje samoodločbe narodov se je razvijalo od nastanka Helsinške sklepne listine leta 1975. Poznejši dokumenti KVSE/OVSE so bili sicer izraz tega razvoja, vendar pa do zdaj še ni bilo izčrpne analize in s tem splošne opredelitve. Velik del dogajanja v zvezi s samoodločbo narodov nima kakšnega posebnega neposrednega vpliva na ozemeljsko celovitost držav. Treba si je vzeti čas za razmislek o volilnih sistemih in praksah ter o urejanju položaja narodnih in etničnih manjšin. Primerne ureditve in prakse bi lahko pomagale, da bi se izognili nekaterim čerem pri samoodločbi narodov, ter prispevale k ozemeljski celovitost držav in tako zmanjšale težnje k uporabi sile. Zdi se nujno, da preoblikujemo pravno vsebino pravice narodov do samoodločbe tako, da bo izražala izkušnje prejšnjih desetletij. Poleg tega pa si moramo ponovno ogledati načela Helsinške sklepne listine v smislu graditve nove evropske varnostne arhitekture ter prečistiti njihovo ubeseditev in s tem prevzeti odgovornost za prihodnjo varnost v Evropi.

Sklepna ugotovitev

Izkušnje OVSE kažejo, kako pomembne so prakse, ki so se oblikovale v preteklih desetletjih. Niso namenjene le krepitvi demokracije, ampak tudi reševanju manjšinskih vprašanj in obravnavanju človekovih pravic na splošno. So nepogrešljiva sestavina ohranjanja mednarodnega miru in varnosti. V kakršni koli prihodnji varnostni arhitekturi jim je treba zagotoviti pomembno mesto, ne nazadnje pri tako potrebni izpopolnitvi in okrepitvi temeljnih načel mednarodnega prava, kot so pravica narodov do samoopredelitve, neuporaba sile in spoštovanje ozemeljske celovitosti držav.

Ena od možnosti, ki se zdi smotrna, bi bila ta, da se v predlog pogodbe o evropski varnosti, kot ga je predlagal predsednik Dmitrij Medvedev, oziroma v celovito listino OVSE vključijo 1) izboljšana ubeseditev temeljnih načel mednarodnega prava in 2) politična načela o zadevah, kot so volitve in manjšine.

Za uresničitev tega obstajajo različni načini. Načela mednarodnega prava bi lahko bila formalni del pogodbe, kot tretji del pa bi se ji dodala usmeritvena priporočila ter ustrezni postopkovni in institucionalni ukrepi glede človekovih pravicah, demokracije in manjšin. Osrednji del pa bi seveda moral biti okvir za sodelovanje med državami in njihovimi varnostnimi organizacijami.

Ali bi to pomenilo posodobitev in spremembo Helsinške sklepne listine? Po vsej verjetnosti da, vendar ne pozabimo, da živimo v svetu, ki se neskončno razlikuje od tistega izpred treh desetletij in pol, tako da ni velikopoteznost pri tem nič napačnega. In za razmislek o tem ni boljšega kraja, kot so Helsinki in združenje Paasikivi.

Zahvaljujem se vam za pozornost.